Gellén Márton – Hosszú Hortenzia – Szabó Tamás

Közpolitika

Bevezetés, összehasonlítás, fejlesztés

Wolters Kluwer • Budapest, 2015

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2015

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@wolterskluwer.hu

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: dr. Vajda Krisztina

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Szabó Marianna

Felelős szerkesztő: Németh Lajos

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Fedél: Wolters Kluwer Kft.

Nyomdai előkészítés: Korrinfó Kft.

ISBN 978 963 295 522 3

Termékkód: YEB1622

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Szerzők:

dr. Gellén Márton PhD

III. rész

dr. Hosszú Hortenzia PhD

II. rész

Szabó Tamás

I. rész

Lektor:

dr. Horváth Anett

dr. Kaiser Tamás PhD

Kézirat lezárva:

2015. szeptember 1.

© dr. Gellén Márton, dr. Hosszú Hortenzia, Szabó Tamás, Budapest, 2015

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2015

Előszó

„Messze marad a’ dilettant azok mögött,

kik mesterségöket professio gyanánt üzik.”

Gróf Széchenyi István: Világ, 1831

Mi a közpolitika? Milyen politika az, ami eleve nem „köz”? A közpolitika tárgyat az igazgatásszervező hallgatók számára elsősorban mint a közigazgatási tevékenység tartalmi aspektusát oktatom. Az a tapasztalatom, hogy még mindig hajlamosak rácsodálkozni, hogy ilyen is van. Mire a közpolitika tárgyhoz érnek, többnyire meggyőződésükké válik, hogy a közigazgatás minden mozzanatát a jog határozza meg: a hatásköri, illetékességi, eljárási szabályok a „köz” minden kérdésében eligazítanak. Mi szükség hát arra, hogy még egy külön tárgycsoportot is oktassunk az általános politikatudomány, az államelmélet, a szikár közigazgatási általános és különös rész, valamint a közgazdasági és menedzsment tárgyak között valahol félúton? Az egyik válasz, amire általában már az első előadáson fény derül az, hogy máshol is így van. Sőt, számos mintának tekintett országban nemcsak hogy létezik közpolitika tárgy, hanem külön közpolitika programok ontják a diplomásokat. Ezt a hallgatók hajlamosak elfogadni, mivel kulturálisan rögzült bennük, hogy ami máshol úgy van, annak nálunk is úgy kell lennie. A fontosabb felismerés többnyire később nyílik meg: a jogi szemléletű közigazgatás csak csigahéj lakó nélkül: szilárd, tartós, de önerőből nem jut sehová.

A közpolitika lényege is ez: ha az emberi közösségnek már van jogállami, demokratikus és remélhetőleg hatékony szervezete, akkor érdemes lenne e szervezetet olyan tevékenységek felé irányítani, amelyek lehetőleg ésszerűek, és a közösség érdekét szolgálják. A közpolitika erre kínál eszköztárat: fogalmakat, gondolatokat, módszereket, elolvasható szakirodalmat, társakat, akikkel fontos tartalmi felismeréseket lehet meg osztani.

A közpolitika tárgy oktatása a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen egy terebélyesedő folyamatba illeszkedik. Kezdetben csak a „bevezetés” tárgy létezett angolul és magyarul, majd kiegészült az „összehasonlító közpolitika” tárggyal, szintén két nyelven. Az utóbbi időben pedig örvendetesen fejlődni kezdett a tárgy a módszertan és egyes konkrét fejlesztési dilemmák irányába.

Talán nem alaptalanul remélem, hogy mindez hosszabb távon kedvező hatást fog gyakorolni a hallgatók felkészültségére és szakmai szemléletére. Azok, akik a központi közigazgatásban előterjesztéseket fognak rövidesen írni, reményeim szerint nem csak azt fogják szem előtt tartani, hogy a normák világa mit ír elő az adott helyzetre, és nem is csak az fog előttük lebegni, hogy hogyan tudják a feladatot a legkisebb közösségi forrás felhasználásával megoldani, hanem képesek lesznek rákérdezni arra is, hogy vajon mi a helyes irány, vajon a jó kérdést tettük-e fel, vajon tartalmilag értelmes, konzisztens-e az adott közpolitikai megoldási javaslat.

Ezúton szeretném köszönetemet kifejezni Jenei György professzor úrnak, hogy a tárgyat közigazgatási szemléletben sok évvel ezelőtt oktatni kezdte, köszönöm továbbá a lektorok, Kaiser Tamás és Horváth Anett segítségét a mű elkészüléséhez.

2015. november

Gellén Márton

I. rész

Bevezetés a közpolitikába

A közpolitika elméleti és gyakorlati dimenziói

Szabó Tamás

1. A közpolitika általános elméleti keretei

A közpolitika kifejezést naponta olvashatjuk és hallhatjuk a sajtóban; a különböző televíziós és rádiós hírcsatornák politikai-közéleti háttérbeszélgetéseiben; a politikai természetű elemzésekben és tanulmányokban. Az angol public policy kifejezésre a Google internetes keresőprogram nagyjából l 3 790 000 000 találatot ad, de a magyar közpolitika terminus technicus is 31 600 találatot regisztrál.1 Kormányzati háttérintézmények, piaci elemző cégek, nonprofit társadalmi szervezetek, kutatási centrumok, felsőoktatási szakok használják világszerte elnevezésükben afféle hívószóként, „közönségcsalogatóként” a fogalmat. Sokszor már-már zavaros interpretációk nehezítik a tisztánlátást abban a kérdésben, miként is értelmezzük a közpolitika által lefedett területet. A következő általános elméleti bevezető részben megpróbáljuk magát a fogalmat definiálni, egyúttal el is helyezve a modern politikatudomány három alapvető megközelítése között.

A közpolitika természetes közege a demokratikus állami rendszerek politikai döntéshozatali színterei, azon belül is különösen a kormányzati végrehajtó, legyen az központi vagy helyi önkormányzati hatalmi ágazat. Az egyes nemzeti közpolitikai rendszerek specifikumai nagyban függnek az adott ország állami történeti tradícióitól; magáról az államról vallott domináns felfogások összességéről, azok időbeli változásairól; az államberendezkedés jellegétől. Az állam kapcsán, a világban kialakult – időben és térben olykor gyorsan változó – felfogások bemutatása jelenti az elsődleges kiindulási alapot a bevett közpolitikai fogalmak, szereplők, kvalitatív és kvantitatív alapú empirikus vizsgálatainak irányába. A politikai döntéshozatal személyi és szervezeti kinyitása, a szakmai szempontok, érvek korábbiaknál relevánsabb becsatornázása – összefoglalóan a politikai döntéshozatal „demokratizálása” – biztosítja a közpolitika kiemelkedő dimenzióját. A szűk értelemben vett politikumon, vagyis a politikai eliten, illetve a politikai osztályon kívül eső, de a politika döntéseire érdemi befolyást kívánó és gyakorló érdekszervezetek, lobbik – az úgynevezett stakeholder csoportok –, valamint a közpolitikai folyamatban tapasztalt és a korábbiakhoz képest merőben újszerű funkcióik bemutatásával zárjuk az általános elméleti bevezető részt.

1.1. A közpolitika fogalma a modern politikatudományban

A modern politikatudomány hármas aspektusú megközelítést alkalmaz a politika történéseinek, eseményeinek, valamint a szereplők magatartásának a leírására. Ezt a modellt politikatudományi háromszögnek is szokás nevezni, amelynek elemei:

1. politikai intézményrendszer (polity),

2. a politika cselekvő aktorai (politics),

3. közpolitika (policy).

A politikai intézményrendszer, vagyis a polity a politikai intézmények működésére, az intézményi (állami, kormányzati és egyéb nem kormányzati) struktúrák leírására és megértésére fókuszál. Az ipari társadalom korai korszakának és a modern – egy szűk elitdemokrácián alapuló – államiság közegében, a 19. század utolsó harmadában létrejövő modern politikatudomány sokáig kizárólag az intézménytípusú megközelítésre koncentrált. Az akkori idők napjainkhoz képest erősen korlátozott választójoga eleve rendkívül szűk társadalmi keretet biztosított a politika s vele az azt vizsgáló politikatudomány számára.

A politics megközelítés előtérbe kerülése a 20. század első felében meglóduló demokratizálódási folyamattal állítható párhuzamba. Ezt az időszakot az érett ipari társadalom, az immáron jelentős társadalmi bázisra alapuló tömegdemokrácia, valamint az úgynevezett „széles kormányzat” hármasaként jellemezhetjük. Az általános választójog világméretű elterjedése robbanásszerűen kiterjesztette a politikai közösségek korábbi szűk társadalmi határait: napjainkban a sokasodó érdekcsoportok, az általános választójoghoz igazodó tömegek és pártjaik határozták meg a politika jellegét és működési folyamatait. A tömegdemokráciák megjelenése a politikához kapcsolódó tudományos elméletek, vizsgálatok módszertani változásait hozta magával. Egyre fontosabbá vált a kibővült választópolgári csoportok matematikai-statisztikai módszerekkel vagy a közvélemény-kutatásokkal való vizsgálata. Másrészt a demokratizálódó politikai rendszerekben egyre inkább a politikai pártok váltak az elsődleges szereplőkké, s ezzel a politikatudományi vizsgálódási hangsúly egyre inkább cselekvésközpontú megközelítés, a dinamizmusok és interakciók irányába tolódott el.

A közpolitika jelenti a politikatudomány harmadik s egyben legújabb megközelítési módját. A közpolitika módszertanának kialakulása, hasonlóan a politikatudomány másik két nagy megközelítéséhez, az Egyesült Államokhoz, konkrétan a második világháború utáni évtizedek, főleg az 1950–1960-as évek tudományos kutatásaihoz és empirikus leírásaihoz kapcsolható. Az ezredfordulóra szinte már mindenhol polgárjogot nyert a közpolitikai megközelítés alkalmazása, ahol modern politikatudománnyal foglalkoznak, akár elméleti, akár gyakorlati értelemben.

A közpolitika politikatudományi háromszögben betöltött pozíciójáról szólva, amíg a polity az intézményi, strukturális oldalra, addig a politics a szereplők szempontjából elemzi a politika történéseit. A közpolitikai megközelítés esetében viszont egyszerre jelennek meg az intézményi, vagyis a döntéshozatali szisztémák, intézmények, illetve a cselekvő központú (döntéshozók és a döntéshozatal egyéb érintettjei) aspektusok, sajátos összetett jelleget adva ezzel a megközelítésnek. Amint az a későbbiekben kifejtésre kerül, a közpolitika alapvető eleme a döntéshozatal „demokratizálása” mint a modern demokratikus rendszerek egyik átfogó holisztikus sajátossága. Nem meglepő, hogy a szakpolitikai megközelítés elméleti és empirikus alapjai, fogalmi készlete abban az Egyesült Államokban alakult ki, amely a hatalmi ágak bonyolult egyensúlyi viszonyrendszerén keresztül már több mint kétszáz éve valósítja meg az alkotmányos fékek és ellensúlyok komplex, de működőképes kiegyensúlyozó rendszerét.

Magát a public policy kifejezést először az amerikai Harold D. Lasswell alkalmazta. Lasswell hármas kritériumrendszerre alapozva differenciálta a közpolitikát a korábbi politikatudományi megközelítésektől: multidiszciplinaritás; problémaorientáltság és a problémamegoldás; normatív jelleg. A Lasswell-i megközelítés eleve magában hordozott egy kifejezett technokrata-menedzser szemléletet,2 amely a későbbiekben annyira jellemző lesz a közpolitikai elméletek nagy részére. Lasswell mellett C. Merriam és D. Lerner neve jelenik meg az amerikai közpolitika-alapítók között. Ők hárman az elméleti munkásságukon túl mindannyian szakértői szinten közvetlen gyakorlati alakítói voltak Lyndon Johnson elnök „Nagy Társadalom” (Big Society) kormányzati-közpolitikai programjának az 1960-as évek közepén. Szintén az Egyesült Államokban születtek meg az első fontos leírások, esettanulmányok a közpolitikai háromszögekről, például Douglas Carter „vasháromszögek”-ről szóló leírása az 1950-es években (lásd részletesebben az Összehasonlító közpolitika fejezetben), vagy a különböző érdekérvényesítő csoportok nyomásgyakorlási technikáira koncentráló első lobbikutatások. Az amerikai közpolitika elmúlt évtizedei kapcsán fontos még megemlíteni Hugo Heclo nevét, aki a klasszikus vasháromszög-elmélet revízióját adta.

Amint azt már korábban említettük, napjainkra az összes demokratikus berendezkedésű állam esetében beszélhetünk nemzeti közpolitikai irányzatokról; amelynek országonként megjelentek művelői, akik az amerikai fogalomkészletet a saját nemzeti politikai rendszerükre nézve sikerrel adaptálják a közpolitika tudományát. Az Egyesült Államok után némi késéssel jutott el a közpolitika-elmélet az európai kontinensre. A Német Szövetségi Köztársaságban különösen a szociáldemokrata kancellárok időszakában, Willy Brandt, majd Helmut Schmidt kormányfői időszakában, 1969–1982 között merült fel először a szakpolitika elmélete és empirikus alkalmazása a kormányzati gyakorlatban. Fontos kiemelnünk az eredetileg brit, de egy ideje már Ausztráliában élő és alkotó R. A. W. Rhodes nevét, aki a brit közpolitikai rendszer leírásában, valamint a kormányzás és a közpolitikai hálózatok témakörökben alkot. Megemlíthetjük a brit közpolitikai iskolából Guy Peters vagy John Pierre nevét. A közpolitika legfrissebb franciaországi vonatkozásairól, benne az elmúlt három évtized közigazgatási reformjaival Nicole de Montricher nevét, Németország esetében pedig Hans-Ulrich Derlient, Bambergi Egyetem kutatóját említhetjük meg. A modern politikatudományban erős skandináv iskola kialakította közpolitikai iskoláját olyan nevekkel, mint a svéd Bo Rothstein vagy a dán Eva Sorensen, illetve Soren C. Winter. (Részletesebben lásd az Összehasonlító közpolitika fejezetben.)

Közpolitikai elemzések Magyarországon az 1990-es években kezdtek megjelenni (a teljesség igénye nélkül) olyan kutatók munkássága nyomán, mint Ágh Attila, Vass László, Jenei György, Gajduschek György, Hajnal György. Több összefoglaló egyetemi közpolitikai tankönyv, szöveggyűjtemény készült magyar nyelven az elmúlt másfél évtizedben.3 Napjainkra már nemcsak a szűk értelemben vett politológusok, hanem jogászok, közgazdászok, szociológusok és egyéb tudományok felől érkezettek egész sora műveli a közpolitikai, szakpolitikai elemzés műfaját.

Európában a nemzeti közpolitikai kutatások mellett a közpolitika egyik legdinamikusabb elemzési területe az Európai Unió közpolitikai döntéshozatali rendszere és hatásai tématerület, összefoglaló nevén az európai integráció mint európaizáció folyamatainak leírása. Az európaizáció témakörön belül többek között a tagállami és a szupranacionális (így az EU, illetve az Európai Gazdasági Térség, valamint a makroregionális struktúrák) szintekre gyakorolt intézményi hatások kutatása. Néhány kutató, akik az Európai Unió közpolitikai struktúráját vizsgálják, elemzik: a brit politológus házaspár, Helen és William Wallace, a német Adrienne Héritier vagy a szintén szigetországbeli Jeremy Richardson.

Ezen közpolitikai elemzések szakpolitikai piaca jelenti napjaink politikatudományának egyik elsődleges közvetlen gyakorlati lecsapódását. Piaci alapon, kormányzati és egyéb közpolitikai szereplők lépnek fel megrendelő félként. A másik oldalról pedig politikai elemző cégek, háttérintézetek igyekeznek szolgáltatni a megrendelők irányába az állami, a szupra-, illetve szubnacionális politikai döntéshozatali struktúrák komplex felvázolásával, az ágazatpolitikai szereplők pozícióinak pontos felrajzolásával és egyéb kapcsolódó szolgáltatásokkal.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.