Dr. Vadál Ildikó

A kormányzati döntések konzultációs mechanizmusai

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2011

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Petr Kral

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: dr. Tóth Erika Éva

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Gyártási főmunkatárs: Kerek Imréné

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 150 8

Jelzőszám: KK-001P0-2224

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Dr. Vadál Ildikó

A kormányzati döntések konzultációs mechanizmusai

Szerző:

Dr. Vadál Ildikó

Lektorálta:

Dr. Kaltenbach Jenő

Pálné dr. Kovács Ilona

Kézirat lezárva:
1–4. fejezetek: 2010. október
5–7. fejezetek: 2011. január

A borítón Egry József: Badacsony, 1942 című festménye, a Pécsi Janus Pannonius Múzeum tulajdona látható.

© Dr. Vadál Ildikó, Budapest, 2011

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2011

© HUNGART

A CompLex Kiadó Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Lányomnak, Mírának

Lektori ajánlás

A legfontosabb „közigazgatási szürkezóna”, amely a maga szabályai szerint evolutív módon látszott kialakulni, de amelynek jelentősége, közigazgatásban betöltött szerepének fontossága az utóbbi évtizedekben egyre nőtt, a szerző vizsgálódásának fő célja. A tárgyalt terület, jelenség a közjogtudomány és a politológia, szervezetszociológia határterületén mozog, a jogi szabályozottság pillanatnyi állapotától függően hol az egyik, hol a másik irányba elmozdulva. Ez az interdiszciplináris jelleg a szűkebb jogászi szempontból is igaz, miután több jogágat (alkotmányjog, közigazgatási jog, nemzetközi jog) is érintő témáról van szó. Nyilván – legalábbis részben – ennek tudható be, hogy feldolgozottságának mértéke eddig meglehetősen szerény volt. Ennek vetett véget a szerző egy igen alapos, részletes elemzés elkészítésével, amely a teljesség igényével dolgozza fel a témát annak minden említésre méltó aspektusa tárgyalásával.

Ez a – ahogy a szerző írja – mára már szinte szektor nagyságúvá terebélyesedő szervezetrendszer egyre nagyobb szerepet játszik a kormányzati döntések előkészítésében, legitimálásában, miközben még a jelenséget leíró többé-kevésbé egységes terminológia sem alakult ki. A szerző által választott „konzultációs mechanizmus” mellett használatos a „társadalmi párbeszéd” és a „háttérintézmény” kategória is, melyek közül a szerző által választott verzió látszik leírni a valóságot, miután a szektor tényleges szerepe ma már jóval túlmutat a „háttér”, illetve a „társadalmi” jellegen, igaz a „konzultáció” értelmezési keretén is túlmutat. Ahogy a szerző is kifejti, „…a konzultatív intézmények és eljárások rendszere a modern közigazgatási rendszerek és az eredményes kormányzati tevékenység nélkülözhetetlen elemeivé váltak…”.

A téma feldolgozása tehát a közigazgatás és ezen belül annak legfontosabb döntési centruma, a kormányzat működésének megértéséhez nélkülözhetetlen. Éppen ezért a mű hézagpótló, lényegében a választott tárgyat manapság egyedülálló módon feldolgozó forrás, amely a szakember, de a téma iránt érdeklődő laikus számára is bepillantást enged egy kevésbé ismert, de annál fontosabb mechanizmus kulisszatitkaiba.

A szerző, miután megindokolja témaválasztását az első fejezetben, az egész magyar közigazgatás rendszerváltás utáni átalakításának, korszerűsítésének tágabb nézőpontja tárgyalásával kezdi, majd innen szűkíti le a vizsgálódás fókuszát a kormányzati struktúra hasonló folyamataira. Ez utóbbi a két meghatározó mozzanat – a 2006-os és a legfrissebb, 2010. évi – átstrukturálódás részletes, kritikai elemzésével történik, bemutatva azt a tendenciát, amelynek eredményeképpen a magyar kormányzati rendszer az eredeti, a rendszerváltáskor választott parlamentáris kormányzati formától a félprezidenciális rendszer felé való elmozdulással jellemezhető. Ezt követően a centrumból kifelé haladva, előbb a belső konzultatív rendszer intézményeinek elemzése következik, majd a társadalmi, az ún. civil szféra kormányzati szerepének bemutatása következik. Ez utóbbi vállalkozás méreteire jellemző, hogy az e területen meglévő intézmények száma megközelíti a negyvenet és összetételük időben is viszonylag gyorsan változó jellegű.

Az ötödik fejezet külön figyelmet szentel a jogalkotásnak, mint speciális döntéshozatali eljárásnak, bemutatva a jogszabályok születésének folyamatát, különös tekintettel azok társadalmi legitimációját szolgáló intézményrendszer és eljárás szerepére. Ez utóbbi különösen értékes része azoknak az alkotmánybírósági döntéseknek, amelyek a jogalkotási eljárás alkotmányi feltételrendszeréről szólnak.

A szerző az alapos feldolgozás eredményeképpen adódó következtetésekkel és javaslatokkal zárja művét, amelyek a jogalkotók, illetve a tágabb értelemben vett döntéshozók számára szolgálnak megszívlelendő tanulságul a jövőre vonatkozóan. A mű a témához tartózó hasznos mellékletekkel és igen gazdag irodalomjegyzékkel zárul.

A szerző témáját logikus szerkezetben tálalja, nyelvezete színvonalas, szakmailag precíz, ugyanakkor közérthető, olvasmányos, kerüli a tudományoskodó szakzsargont.

Mindent egybevetve egy igen fontos témát feldolgozó, rendkívül tartalmas kötetet tarthat majd kezében az érdeklődő olvasó, amely egyaránt tarthat számot a közigazgatási szakemberek, a politológusok és a szervezetszociológusok érdeklődésére, de alkalmas az egyetemi oktatásban tankönyvként a közigazgatás egy fontos szférájának mélyebb megismerését szolgáló kurzus számára is.

Dr. Kaltenbach Jenő
tanszékvezető egyetemi docens

Első fejezet

A témaválasztás indoka

A kormányzati döntések konzultációs mechanizmusai

„A kormányzás nemcsak szervezet és
feladatmegoldás, hanem stílus is.”
(Lőrincz 1994)

A könyv célja, hogy feltárja a kormányzati döntések kialakításában szerepet játszó intézmények és eljárások rendszerét. Mára valamennyi modern közigazgatási rendszerben a kormányzati konzultatív szervek szövevényes rendszere alakult ki. Szerepük, jogállásuk nemcsak különböző, hanem sokszor tisztázatlan, elnevezésük enyhén szólva is változatos képet mutat (bizottság, tanács, értekezlet, fórum, testület stb.). Alapításuk a legkülönbözőbb formában történt, jogállásuk az eseti konzultációs jogoktól a közhatalmi jogosítványokig terjed. Szövevényes rendszerük megnehezíti a közigazgatási szervezetrendszer amúgy is összetett struktúrájának áttekinthetőségét.

Jelentőségükhöz és számukhoz képest a politikatudomány és a jog is kevés figyelmet szentel a kormányzati döntések kialakításában szerepet játszó intézményeknek, holott szinte észrevétlenül kialakult egy új szektor, amelynek működése a kormányzati tevékenység minősége szempontjából létfontosságú és átláthatósága szempontjából sem mellékes.

Munkám címében alkalmazott „kormányzati döntések konzultációs mechanizmusai” kifejezést a kormányzati döntések kialakításában szerepet játszó intézmények átfogó elnevezésére használom. Ezt a mára szinte szektor nagyságúvá terebélyesedő szervezetrendszert a jogszabályok semmilyen elnevezéssel nem illetik. Van, aki a háttérintézmények körében tartja számon a konzultatív szervek egyes típusait, de a „háttérintézmény” kifejezés sem szerepel a jogszabályokban. A „társadalmi párbeszéd” intézményei kifejezés sem megfelelő, hiszen a kormányzati döntések koordinációs, konzultatív intézményei között vannak olyanok is, amelyek tagjai kizárólag állami szervekből állnak és közvetlenül kapcsolódnak a kormányzati tevékenységhez (a kormányzati tevékenység belső konzultatív szervei). Még más konzultatív szerepet betöltő intézmény tagjainak egy része a civil szféra szervezetei közül kerül ki (a kormányzati tevékenység külső konzultatív fórumai). Berényi a fejlett piacgazdaságok államaira nézve végzett kutatásában tízezres nagyságrendűre értékeli számukat (Berényi 1990, 132.). Magyarországon csak az országos színtű szervezetek száma az általam végzett kutatás alapján megközelíti a százat.

A rendszerváltást követően új fórumok egész sora alakult meg úgy, hogy jogállásukról, megalakulásukról, létrehozataluk rendjéről, szervezetükről és működésükről egyetlen jogszabály sem rendelkezett. Ezek a szervezetek lényegében a résztvevők megállapodásán nyugvó testületként, a saját maguk által meghatározott szervezeti keretek között és működési rendben gyakorolták a jogszabályokban, illetve a felek megállapodásaiban rögzített, részben konzultatív, részben közhatalmi típusú hatásköreiket. A kormányzati tevékenység lételeme a hatékony koordináció, ezért a konzultációs mechanizmusok átláthatatlan szövevénye nem csak a rendszer demokratizmusát érinti, hanem a hatékonyságot is veszélyeztetheti. Ezért véleményem szerint ennek az elnevezés nélküli új szektornak a feltérképezése, az ebbe sorolható intézmények és eljárások számba vétele és tipizálása, a kormányzati döntéshozatalban játszott szerepüknek a tisztázása mára elkerülhetetlenné vált.

A fogalmi bizonytalanságok köre már ott kezdődik, hogy nem tisztázott a kormányzati döntés terminológiai jelentése sem. A kormányzati szintű döntés fogalma az európai szakirodalomban is jelentős vitakérdés. A magyar közigazgatási rendszerben is e fogalom tisztázásával kell a téma tárgyalását kezdeni.

A magam részéről, két oldalról közelítem meg a kérdést. Véleményem szerint a kormányzati döntés fogalma tisztázásának az egyik kiinduló pontját az alanyok kell, hogy jelentsék. Alanyi oldalról megközelítve kormányzati szintű döntésnek tekintem azokat a döntéseket, amelyek a kormánytól, a miniszterelnöktől, a miniszterektől és a kormány szerveitől származnak.

A kormányzati döntés fogalmának meghatározásához azonban nem csak a döntéshozó alanyokat, hanem a döntés tartalmát is figyelembe kell venni. Kormányzati döntésről beszélünk azokban az esetekben, amikor a kormány az alkotmányban meghatározott feladatait látja el, hatáskörét gyakorolja (Berényi 1994, 30), gondoskodik a parlament által elfogadott törvények és meghozott egyéb döntések végrehajtásáról, parlamenti döntéseket kezdeményez, vagy készít elő. Kormányzati döntések körébe sorolandók, amelyek meghatározzák a kormányzati politikát, az egyes ágazatok fejlesztési irányait, a szektorális politikáit. Speciális és kiemelkedő jelentőségű kormányzati döntések sorozata a jogalkotási folyamat, így azt külön is érdemes elemezni. Jelentős területe a kormányzati döntéseknek, amelyek magát a közigazgatási szervezetrendszert, annak fejlesztését, racionalizálását határozzák meg, vagy a személyzeti politikára vonatkoznak.

A kormányzati szintű döntéseket akár az alanyok oldaláról, akár tartalmilag közelítjük meg, kiderül, hogy rendkívül szerteágazó, sokszereplős viszonyrendszerről van szó. Az mindenesetre biztosan állítható, hogy a központi államigazgatási szervezetrendszer a kormányzati döntési mechanizmus meghatározó eleme.

Az általam elemzett, szűkebb értelemben vett kormányzati mechanizmusba a következő szervek sorolhatók: kormány, miniszterelnök, miniszterelnök-helyettesek, miniszterek, kormányzati testületi szervek (pl. kabinet, kormánybizottság), a kormány egyedi szervei (pl. kormánybiztos), a kormányzati apparátus (MEH, Miniszterelnökség, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium). Munkámban e szűkebb értelemben vett kormányzati szervek döntéshozatali mechanizmusa mögött álló konzultatív szerveket igyekeztem feltárni. Külön fejezetben elemeztem a kormányzati tevékenység belső konzultatív szerveit és a külső konzultatív szerveket.

Természetesen a tágabban értelmezett kormányzati mechanizmusba nem csak a fent felsorolt szervek tartoznak. Hiszen, ha a kormányzás tágabb értelemben vett fogalmából indulok ki (a társadalom irányítása, makropolitikai döntések meghozatala), akkor a vizsgálatnak ki kellene terjednie az Országgyűlésre, a köztársasági elnökre, és az Alkotmánybíróságra is. Teljes körű, komplex elemzésnek pedig a teljes döntési folyamatban érintetteket bonckés alá kellene helyeznie, bevonva a vizsgálódás körébe az összes szereplőt, pl. a döntéshozatal külső kényszerítő tényezőit is. Ebbe beletartoznának a politikai pártok, a szociális környezet is, de befolyásoló tényezőként hatnak a gazdasági lehetőségeken keresztül akár az Európai Unió intézményei is. Az érdekek szövevényes rendszerének teljes bemutatása természetesen egy monográfia terjedelmi kereteit meghaladja, ezért a határt valahol meg kell húzni. Ezen kívül azért is felmentve éreztem magam ez utóbbiak bemutatása alól, mert célom nem a döntéshozatal politikai, szociális, gazdasági, kulturális stb. környezetének bemutatása volt, hanem a kormányzati döntéshozatalban szerepet játszó háttérintézmények feltárása és elemzése. Választott témám politikatudományi szempontból is rendkívül érdekes, de elemzésem a fentiek miatt jogtudományi szempontú, kutatásom során a jogi, intézményesített struktúrákat vizsgáltam.

A kormányzati tevékenység jelentős része döntések sorozatából áll. Döntések többek között a kül- és belpolitikáról, a gazdaságban szükséges lépésekről, agrárkérdésekről, döntés a végrehajtás szervezeti kereteiről, eszközrendszeréről, döntés az időbeli ütemezésről stb. Ezen döntések minősége jórészt meghatározza a kormányzati tevékenység eredményességét. Rossz döntések mellett a legjobb végrehajtó apparátussal, a legképzettebb köztisztviselőkkel sem lehet eredményes kormányzati munkát végezni. Ezért is kiemelkedően fontos a kormányzati döntéshozatal folyamatának vizsgálata, a döntéshozatalban részt vevő szervek körének és jogosítványaiknak a feltérképezése.

A kutatás középpontjába elsősorban a hazai intézményrendszer bemutatását szeretném állítani. A külföldi országok összehasonlító elemzését a szakirodalom meglehetős alapossággal elvégezte (Héthy–Ónodi 2008, Ladó-Tóth 2001), azonban ahol és amennyiben a magyar intézmények bemutatásához, értékeléséhez és megértéséhez szükséges, ott utalok a külföldi megoldásokra, hivatkozok más országokban alkalmazott módszerekre és az ezekből leszűrhető tapasztalatokra. A külföldi megoldások elemzése abból a szempontból fontos, hogy áttekintsük, hogy a konzultatív intézmények működése során felmerülő problémákra a fejlett piacgazdaságok országaiban milyen válaszok születtek. Nem elemzem viszont az EU szervezetének konzultatív intézményeit, hiszen teljesen más szervezeti és működési rendben, teljesen más jogalappal, más funkcióval működő szervezetekről van szó.

A kormányzati döntések jelentős része valamilyen jogi normában ölt testet (törvényjavaslat, Korm. rendelet, miniszteri rendelet, Korm. határozat). A jogalkotás nemcsak sajátos, hanem kiemelkedő jelentőségű döntéshozatali eljárás, hiszen a közhatalom gyakorlásának egyik formája. A kormányzati szervek szerepe meghatározó a jogalkotási folyamatban: a saját jogszabályok kiadása mellett a törvények előkészítése is az esetek nagy többségében kormányzati, szakminisztériumi szinten történik. Ezért munkámban külön fejezetet szenteltem a jogalkotási eljárás, mint speciális kormányzati döntéshozatali folyamat konzultatív rendszerének elemzésére.

Külön is indokolja a megkülönböztetett figyelmet, hogy az Alkotmánybíróság 2010. december 30-ai hatállyal megsemmisítette a jogalkotás rendjéről szóló 1987. évi XI. törvényt (a továbbiakban: régi Jat.). Az Országgyűlésnek új törvény alkotása alkotmányos kötelezettsége, hiszen az Alkotmány 7. § (2) bekezdése úgy rendelkezett, hogy „A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, (...)”. Ennek elfogadására az Országgyűlés 2010. november 22-ei ülésén került sor. A jogalkotás rendjéről szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: új Jat.) 2011. január 1-jén lép hatályba. Bár a könyv kéziratának lezárásakor még nem hatályos a törvény, az új szabályozás rendelkezéseinek elemzésétől nem tekinthettem el.

A kormányzati tevékenység a társadalom irányítására vonatkozó döntések sorozata. De vajon privilegizált helyzetben van-e a kormány a társadalom irányításában és működtetésében? Erre egy demokratikus elveket valló államban valószínű, a többség nemmel válaszol. Látnunk kell azonban azt is, hogy amellett, hogy a konzultatív szervek, a társadalmi és szociális párbeszéd intézményei, a participáció, a digitális kormányzás fontosságának hangsúlyozása mellett a képviseleti rendszerre épülő kormányzati mechanizmusok egyetlen országban sem szűntek meg, de nem is kerültek háttérbe. Mára a konzultatív intézmények és eljárások rendszere a modern közigazgatási rendszerek és az eredményes kormányzati tevékenység nélkülözhetetlen elemeivé váltak, de nem alternatívái a kormányzati szerveknek, hanem a hagyományos döntéshozatali eljárások kiegészítőjének tekinthetők. Ezért tartom fontosnak az „alap” feltérképezését is, azaz azoknak a szűkebb értelemben vett kormányzati döntéshozó testületeknek a vizsgálatát, amelyek döntéshozatali eljárásaihoz a konzultatív intézmények kapcsolódhatnak. A könyv második fejezete erre vállalkozik.

A könyv mottójául Lőrincz Lajos megállapítását választottam, ami szerint „A kormányzás nemcsak szervezet és feladatmegoldás, hanem stílus is.” Ez a stílus lehet az állampolgárokat partnerként kezelő, de lehet lekezelő is. Lehet nehézkes, és lehet gördülékeny. Lehet a társadalom problémáira érzékeny és nyitott, de lehet elefáncsonttoronyban székelő is. Ez a stílus nagyban függ a kormányzati tevékenység eszköztárától: mennyiben tekinti magát a kormány a társadalomirányítás kizárólagos jogosultjának, és mennyiben engedi be a döntéshozatali eljárásba a civil szféra aktorait, a társadalmi és szakmai szervezetek képviselőit. A társadalom civil szereplőinek a kormányzati döntéshozatali eljárásba való bevonásával növelhető a kormányzati tevékenység színvonala, javítható a kormányzati döntések minősége. A konzultatív szervek tevékenysége alkalmas arra is, hogy új alapokra helyezze a hatalom és a polgár viszonyát. Ezért vállalkoztam könyvemben ennek a ma még elnevezés nélküli és a szakma számára is alig áttekinthető, jogilag alig szabályozott új szektornak a feltérképezésére, az ebbe sorolható intézmények és eljárások számba vételére.

Második fejezet

Átalakuló közigazgatás

1. Közigazgatás-korszerűsítési kísérletek Magyarországon

1.1. A közigazgatás rendszerváltás utáni korszerűsítési kísérletei a Korm. határozatok tükrében

A közigazgatási reformok önmagukban nem minősülnek újdonságnak, hiszen amióta létezik és elkülönült rendszer a modern közigazgatás az államrendszerben, azóta beszélhetünk közigazgatási reformokról (Berényi 1990, 123). A közigazgatás korszerűsítésére irányuló elképzelések, jöjjenek azok akár a kormányzat, akár a tudomány, a szakma köréből, barométerként jelzik számunkra az állam igazgatásának problémáit. Különösen igaz ez akkor, ha a korszerűsítési igények a kormányzat berkeiben fogalmazódnak meg, hiszen a változtatási szándék kimondásával elismerik akár saját közigazgatási rendszerük gyengeségeit is.

Ezért nem tanulság nélküli áttekinteni a közigazgatás korszerűsítéséről szóló Korm. határozatok mentén azokat a célokat, feladatokat és cselekvési terveket, amelyektől a közigazgatási szervezetrendszer jobb, hatékonyabb működését várták.

A rendszerváltás óta eltelt időszakban közel negyven Korm. határozat született a közigazgatási szervezetrendszer átalakítására, tevékenységi területeinek korszerűsítésére vonatkozóan. Ezeknek a többsége a közigazgatás csak egy-egy részterületére, szegmensére vonatkozott. Néhány olyan Korm. határozat is született, amelyről elmondható a rendszerszemlélet igénye, azaz, hogy igyekezett általános jelleggel az egész közigazgatási rendszert átfogni.

Az első ilyen komplex közigazgatás-korszerűsítési program 1992-ben készült. Az ezt követő kormányzati döntésekben sokszor visszaköszönnek az itt megfogalmazott célok és kitűzött feladatok. Mindez az ismétlődés azt jelzi, hogy nem sikerült maradéktalanul megoldani a kitűzött célokat.

A következő átfogó korszerűsítési elképzelések 1996-ban láttak napvilágot. Az ezt követő Korm. határozatokban szintén megjelennek az itt megfogalmazott feladatok, többek között a 2001–2002. évekre szóló kormányzati programban. Ebben az időszakban már a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak megalkotására irányult a szakma jelentős részének a figyelme, mindemellett a közigazgatási szervezetrendszer egyes szintjeinek korszerűsítési igénye is permanensen jelen volt mind a kormányzati döntésekben, mind az elméleti és gyakorlati szakemberek részéről.

a) A rendszerváltás utáni első átfogó közigazgatás-korszerűsítési feladatterv [1026/1992. (V. 12.) Korm. határozat] a kormány szervezetével és működésével kapcsolatos feladatok között a következő fő csomópontokat jelölte meg:

− Felül kell vizsgálni a Kormány döntéshozatali mechanizmusát, munkamódszerét, az összkormányzati szempontok fokozott érvényesítési lehetőségét.

− Meg kell vizsgálni a Kormány által létrehozott testületek (kabinetek, bizottságok) jogi helyzetét, funkcióját, a döntéshozatali mechanizmusban betöltött szerepüket, s javaslatokat kell kidolgozni jogállásuk egységesítésére.

− Meg kell vizsgálni a Miniszterelnöki Hivatal funkcióját, szervezetét, a kormányzati munkában betöltött szerepét, jogállását s – a vizsgálat eredményétől függően – javaslatokat kell kidolgozni korszerűsítésére.

− Felül kell vizsgálni a kormányzati ellenőrzés helyzetét.

Foglalkozott a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek közötti munkamegosztás korszerűsítésével. Kimondta, hogy át kell tekinteni a központi kormányzati szervezeti rendszer struktúráját és meg kell vizsgálni, hogy az egyes szervek jogállása, funkciója, feladata, hatásköre megfelel-e a modern közigazgatás követelményeinek. Javaslatot kell kidolgozni az országos hatáskörű szervek típusaira, jogállására, a közigazgatásban elfoglalt helyükre, köztük és a közigazgatás más központi szervei közötti munkamegosztás kialakításának elveire.

A Korm. határozat a háttérintézményekről a minisztériumok vezetésének és belső struktúrájának körében rendelkezett: ki kell dolgozni a minisztériumoknak alárendelten működő országos hatáskörű hivatalok, valamint a háttérintézmények feladat- és hatáskörének rendező elveit; konkrét intézkedéseket kell tenni a szervezetek közötti feladatátcsoportosításra.

Foglalkozott a Korm. határozat az önkormányzati igazgatás továbbfejlesztésének lehetőségével és kitért a centrális alárendeltségű szervek (dekoncentrált szervek) rendszerének vizsgálatára is.

Az ugyanebben az évben megjelenő, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényből (a továbbiakban: Ktv.) következően felmerült feladatokból adódó teendőket is számba vette az 1026/1992. (V. 12.) Korm. határozat. Már ekkor elkezdődött a közigazgatás információs rendszerének korszerűsítése és a közigazgatási informatika fejlesztése, feladatként jelölték meg a kormányzati és más közigazgatási információs rendszerek közötti kapcsolatok intézményesítését.

b) A kormány 1994-ben a központi és helyi közigazgatást átfogóan érintő reformintézkedések, valamint a közigazgatás folyamatos korszerűsítése kormányfeladatainak szakmai összehangolása érdekében kormánybiztost nevezett ki. A közigazgatás korszerűsítési kormánybiztos feladatait a 112/1994. (VIII. 6.) Korm. rendelet szabályozta részletesen, amely ugyan nem közvetlenül a közigazgatás korszerűsítéséről rendelkezett, de úgy vélem, hogy a kormánybiztos feladatainak megjelölése tükrözi, mely feladatterületek korszerűsítését látta különösen fontosnak a kormány.

A közigazgatás-korszerűsítési kormánybiztos feladatává tette, hogy közreműködjön a hatékony és jogszerű közigazgatási működést szolgáló, a közigazgatás egyszerűsítését, bürokratizmusának csökkentését, költségtakarékosságát és eredményességét előmozdító kormányzati döntések kidolgozásában, illetve végrehajtásában.

A kormánybiztos kormány által meghatározott módon közreműködött a kormány, a minisztériumok, az országos hatáskörű szervek, valamint a helyi önkormányzatok és dekoncentrált közigazgatási szervek rendszerét, feladat- és hatáskörét, működését, személyi állományát átfogóan érintő jogszabálytervezetek előkészítésében; ezekhez javaslatokat, szabályozási koncepciókat dolgozott ki.

Feladatai között szerepelt, hogy a Deregulációs Tanács segítségével hangolja össze a gazdasági-társadalmi-közigazgatási szempontból szükségtelen jogszabályok, jogi irányítási eszközök időszakos deregulációját.

A kormánybiztos – az Oktatási és Módszertani Igazgatóság kivételével – irányította a Magyar Közigazgatási Intézetet, szervezte és összehangolta a közigazgatás korszerűsítésével összefüggő kutatásokat, központi és helyi mintafejlesztéseket, közreműködött a közigazgatási szakképzés (vezetőképzés) szervezésében. Tisztsége 1998-ban szűnt meg.

c) A közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa által előterjesztett „A közigazgatás reformjának programja” c. dokumentumon alapult az 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozat a közigazgatás reformjáról. A Korm. határozat melléklete meghatározta a közigazgatási reform fő irányait. A főbb területek a következők voltak:

– A közigazgatási feladatok és tevékenység átalakítása.

– A kormányzás és a központi államigazgatás megújítása.

– A helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztése és a közös körjegyzőség, a társulási folyamat ösztönzése.

– A közigazgatás személyi állományának létszáma, minőségének és megbecsülésének növelése.

A közigazgatási feladatok és tevékenység átalakítása területén kiemelten kezelte a program a deregulációs folyamatokat. Előírta a közigazgatást érintő jogszabályok közül a felesleges, túl bonyolult szabályok felszámolását, illetve egyszerűsítését az állam terheinek csökkentésével és az állampolgárok, vállalkozók, önkormányzatok, civil szervezetek cselekvési szabadságának növelésével.

Előtérbe állította az új típusú szervezetek vizsgálatát, már a bevezetőjében utalt rá, hogy a közigazgatásban és a közigazgatás által irányított közszolgáltatásokban kiegészítő és kisegítő módon felhasználásra kerülnek a piacgazdasági szervezetekre jellemző, azok által sikeresen alkalmazott és a közigazgatásban adaptálható piaci típusú eljárások, megoldások is. A közfeladatok megoldása érdekében a magánszférát minél jobban aktivizálni kell, biztosítva a köz- és a magánszféra szorosabb együttműködését.

A kormányzás és a központi államigazgatás megújítása területén a program kimondta, hogy a kormány testületi működését, kollektív jellegét meg kell erősíteni. A kormánynak, mint testületnek növelnie kell a szerepét mind a kormányzás, mind a végrehajtás (ezen belül az államigazgatás központi irányítása) területén.

A Korm. határozat kitért a kormány munkáját segítő szervezetrendszer korszerűsítésére is. Kimondta, hogy kis létszámú kormány esetében kevés kormánybizottság működjön. A kormánybizottságokká átalakítandó jelenlegi kabinetek többségét a miniszterelnök vezesse, akit esetenként helyettese vagy a főfelelős miniszter helyettesít. A tárcaközi bizottságok és különféle tanácsok számát a „bizottságosdi” elkerülése érdekében tovább kell csökkenteni. Nem indokolt sok kormánybiztost, kormánymegbízottat kinevezni. A kormány munkáját segítő közigazgatási államtitkári értekezlet kormányülés előtti végső szakmai szűrő szerepét fokozatosan célszerű kiegészíteni a közigazgatási, szakmai problémák előzetes megbeszélésével, a kormány és az Országgyűlés döntéseinek végrehajtásából, a végrehajtás ellenőrzéséből adódó közigazgatási kérdések megtárgyalásával.

Kimondta, hogy meg kell erősíteni a minisztériumok politikai vezetői oldalát, és ugyanakkor fokozatosan csökkenteni kell a túl sok adminisztratív vezetői állást. A minisztériumok vezetésében a politikusok meghatározó szerepének és a politikasemleges közigazgatási vezetők stabilitásának érdekében jobban szét kell választani a politikusi és adminisztratív vezetői szerepköröket.

A helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztése, a közös körjegyzőség, a társulási folyamat ösztönzése, valamint a centrális alárendeltségű államigazgatási szervek korszerűsítése is szerepelt a program célkitűzései között.

Az 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozatot követően a közigazgatás korszerűsítésének kormányzati feladatterveit kétéves időszakokra fogalmazták meg. Az első ilyen program 1997-ben 2000-es számú, belső Korm. határozatban jelent meg, ami tartalmát tekintve feleslegesnek ítélhető, különös tekintettel arra, hogy a 2039/1997. (II. 12.) Korm. határozat szinte teljes egészében megismételte a publikus 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozatot.

d) A 2039/1997. (II. 12.) Korm. határozat a közigazgatás reformjának 1997–1998. évi kormányzati feladattervéről rendelkezett és a következő négy területen jelölt meg stratégiai célkitűzéseket:

– A közigazgatási feladatok és tevékenység átalakítása.

– A kormányzás és a központi államigazgatás megújítása.

– A helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztése és a területi államigazgatási szervek reformja.

– A közigazgatás személyi állományának létszáma, minőségének és megbecsülésének növelése.

Látható az egybecsengés a 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozattal. Újként értékelhető, hogy Korm. határozati szinten most először jelent meg – bár szakmai berkekben már régebb óta napirenden szerepelt – a régi Jat. és az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) átfogó felülvizsgálatának feladata.

e) Az államigazgatási szervek talán legnépesebb táborát alkotják Magyarországon a nem minisztériumi szervezeti keretben működő központi államigazgatási szervek. A közigazgatás korszerűsítése nem képzelhető el anélkül, hogy e szervek feladatkörének és közigazgatási rendszerünkben elfoglalt helyének megfelelő jogállását kialakítanánk. Ezért, bár ez látszólag a közigazgatás csak egy „szelete”, mindenképpen indokolt a korszerűsítésükkel foglalkozó kormányzati döntésekre is egy pillantást vetni. Miután az 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat csak papírosjogszabály volt abban az értelemben, hogy a gyakorlatban nem érvényesült (ld. erről Balázs 2004, Vadál 1995, 1996), a 2396/1997. (XII. 8.) Korm. határozat rendelkezett a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szervek továbbfejlesztésének szabályozási koncepciójáról.

A nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek korszerűsítésére vonatkozó, korábban megjelent dokumentumokhoz képest előrelépést jelentett, hogy a hivatkozott Korm. határozat kimondta, hogy a minisztériumi szint alatt egyszintű legyen a központi államigazgatás szervezetrendszere: a központi közigazgatási szervek egységesített típusa a központi hivatal legyen. Ez jelentős elmozdulást jelent a korábban mindig fellelhető kettő-három, esetleg négy kategóriával szemben.

A miniszteri önállóság növekedésének irányába mutatott volna a 2396/1997. (XII. 8.) Korm. határozat koncepciója, ami szerint a központi hivatalokat a kormány kijelölt tagja nemcsak felügyeli, hanem irányítja.

Összességében megállapítható, hogy a nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek korszerűsítéséhez szükséges alapvető intézkedéseket tartalmazta a 2396/1997. (XII. 8.) Korm. határozat. Ilyenként értékelem:

– az egységes jogállás és az egységes elnevezés (központi hivatal) deklarálását,

– irányítási viszonyok rendezését,

– dereguláció és egységes szabályozás szükségességének elismerését,

– a feladat- és hatáskörök felülvizsgálatára, és

– a hatáskör-telepítési rend áttekintésére vonatkozó szabályokat.

Mindezek elősegítették volna a minisztériumok alatti áttekinthetőbb, profiljában tisztább, korszerűbb központi államigazgatási szervezetrendszer kialakítását. Az 1997-ben beindított reformból azonban nem valósult meg semmi, az e körbe tartozó szervek száma pedig folyamatosan növekszik, ennek következtében pedig egyre nehezebben áttekinthető (Balázs 2004).

f) Az 1052/1999. (V. 21.) Korm. határozat a közigazgatás továbbfejlesztésének 1999–2000. évekre szóló kormányzati feladattervét rögzítette. Ez a Korm. határozat a központi közigazgatás működésének továbbfejlesztése és a területi és települési közigazgatás fejlesztése körében tervezett intézkedések területén is kitért a nem közigazgatási szervek általi feladatellátás lehetőségére:

– Felül kell vizsgálni a minisztériumok által ellátott feladatokat és az általuk gyakorolt hatásköröket. Az operatív feladatok közül a közigazgatási szolgáltató és információs feladatokat, valamint az egyedi hatósági jogköröket a minisztérium szervezetétől elkülönült önálló hatáskörű központi hivatalra, területi vagy helyi államigazgatási szervre, önkormányzati közigazgatási szervre, illetőleg a civil szféra szervezeteire kell bízni.

– A területi és települési közigazgatás fejlesztése körében át kell tekinteni, hogy hol szükségtelen az állami beavatkozás, vagy az állami beavatkozás hol biztosítható más – nem közigazgatási – eszközökkel.

A központi közigazgatás működésének korszerűsítése körében előírta, hogy felül kell vizsgálni a minisztériumok által ellátott feladatokat és az általuk gyakorolt hatásköröket, arra kell törekedni, hogy minisztériumi szinten csak az ágazati stratégiai, szabályozási és az ellenőrző feladatok maradjanak.

A minisztériumi feladatok felülvizsgálatával összhangban tervezte áttekinteni a minisztériumi munkát segítő háttérintézményi struktúrát. A felülvizsgálat eredményeképpen tulajdonképpen a rendszer korszerűsítését és karcsúsítását irányozta elő azzal, hogy a háttérintézmények költségvetési szerv jellegének fenntartása mellett, a feleslegesek megszüntetésére vagy a szerv által ellátott feladatok központi vagy területi szervekhez való telepítésére tett javaslatot.

Immáron már sokadszor írta elő, hogy be kell fejezni a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek felülvizsgálatát és reformját.

Megismételte azt is, hogy előterjesztést kell készíteni a régi Jat. átfogó felülvizsgálatára. Az új jogalkotási törvényben ki kell alakítani a jogszabályok és tervezeteik előzetes és utólagos hatásvizsgálatának, valamint folyamatos deregulációs vizsgálatának szervezeti, eljárási rendjét.

Napirenden tartotta az Áe. felülvizsgálatát, elrendelte, hogy az előkészítő munkákra kodifikációs bizottságot kell alakítani.

A határozat szerint az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás körében is fontos célkitűzés a közigazgatási szervek feladat- és hatásköreinek folyamatos felülvizsgálata. Ahol az állami beavatkozás szükségtelen, ott meg kell szüntetni (dereguláció). Ahol továbbra is szükséges az állami feladatellátás, ott törekedni kell arra, hogy a kiszolgálandó ügyfelekhez minél közelebbi szintre kerüljenek. Ennek során megjelenik a határozatban mind a dekoncentráció (körzetközpont települési önkormányzat jegyzője, területi államigazgatási szervek), mind a decentralizáció (az államigazgatási feladat- és hatáskörök helyi önkormányzatokhoz telepítése lehetőségének elemzése).

Kiemelendő továbbá, hogy a területi államigazgatás regionális alapokra helyezésének vizsgálatát is tervbe vette a program és előirányozta a teljesen más célból létrejött hét tervezési-statisztikai régió illetékességi területéhez való igazodást.

g) A következő két év feladatait az 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat vette számba, amely a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001–2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről rendelkezett. Ez volt az utolsó a tejes közigazgatási rendszert átfogó programok között. Szerkezete eltért a korábbi feladattervekétől, de rendelkezései között sokat szó szerint megismételt a korábbi korszerűsítési Korm. határozatokból. Jelezve ezzel azt is, hogy azok még nem valósultak meg.

Az 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozatot megelőző programok elsősorban a közigazgatás egyes szintjei szerinti csoportosításban tárgyalták a feladatokat, ez a koncepció a közigazgatási feladat- és hatásköri felülvizsgálatokat követő jogalkotás és az intézményfejlesztés köré csoportosította a teendőket. Fokozottan előtérbe kerültek hazánk Európai Uniós csatlakozásával összefüggő szabályozási és jogharmonizációs feladatok, a közigazgatás működése színvonalának az EU országaihoz való közelítése. Ennek a komplex, lényegében minden közigazgatási problémát átfogó feladattervnek a végrehajtása a kormányzati ciklusból hátralevő 10-11 hónapra tekintettel eleve kétséges volt (Századvég 2006).

Az új szerkezet mellett a Korm. határozat megismétli a korábbi feladatokat a közigazgatás egyes szintjei szerint. Így a központi közigazgatás területén folytatni kell a minisztériumok által ellátott feladatok és hatáskörök felülvizsgálatát. Ehhez iránymutató elvekként ugyanazokat határozta meg, mint eddig: a változatlanul szükséges miniszteriális feladatok közül arra kell törekedni, hogy minisztériumi szinten csak az ágazati stratégiai, szabályozási és az elemző, ellenőrző feladatok maradjanak. Az operatív feladatok közül a közigazgatási szolgáltató és információs feladatokat, valamint az egyedi hatósági jogköröket a minisztérium szervezetétől elkülönült önálló hatáskörű központi hivatalra, a területi kormányhivatalra, a tárca által irányított területi vagy helyi államigazgatási szervre, önkormányzati közigazgatási szervre és kamarákra, illetőleg a civil szféra szervezeteire kell bízni. A miniszteriális feladatok „kiszervezése” minden esetben az érintett létszám és pénzügyi előirányzatok csökkentésével, illetve a feladatok, egyedi hatósági jogkört ellátó szervezetnek történő átadással járjon.

A minisztériumi feladatok felülvizsgálatával összhangban folytatni kell a minisztériumi munkát segítő háttérintézményi struktúra áttekintését. A felülvizsgálat eredményeképpen javaslatot kell tenni a háttérintézmények költségvetési szerv jellegének fenntartására, megszüntetésére vagy a szerv által ellátott feladatok központi vagy területi szervekhez való telepítésére. A változatlanul szükségesnek ítélt háttérintézmények további fenntartását költség-haszon elemzéssel kell alátámasztani.

Folytatni kell a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek felülvizsgálatát és reformját.

A helyi, területi államigazgatás területre nézve előírta, hogy folytatni kell a területi és települési szintű államigazgatási szervek feladat- és hatáskörének, szervezetének és működésének felülvizsgálatát, a területi államigazgatás regionális alapokra helyezése lehetőségének vizsgálatát. Mindezekhez szó szerint megismétli a korábbi határozatban írt elveket, irányokat és célkitűzéseket.

Újként és üdvözlendő célkitűzésként jelent meg a Korm. határozatban, hogy meg kell valósítani a helyi (települési és területi) közigazgatási feladatot ellátó szervek körének számbavételét és el kell készíteni azok hivatalos nyilvántartását. Sajnos ez nem készült el, így mind a mai napig nincs pontos nyilvántartás arról, hogy mely szervek látnak el közigazgatási feladatokat. Hozzátenném még azt is, hogy ez a megállapítás nem csak a területi-települési szintre igaz.

A közigazgatási intézményfejlesztési feladatok körében hosszan részletezi a szervezetkorszerűsítési feladatokat, amelyek között az egyes tárcák által megfogalmazott szervezetfejlesztési célok is megjelennek.

A programban mindvégig jelen van a közigazgatási működés hatékonyságának növelését szolgáló intézkedések sorozata. Ilyen többek között a közigazgatási informatika és információs rendszerek fejlesztése, a költség-haszon elemzések, a minőségbiztosítás és teljesítményértékelés bevezetése, az elektronikus kormányzás mielőbbi elterjesztésének szorgalmazása, a számítógépes nyilvántartó és ellenőrző rendszerek szélesebb körű kiépítése.

A közigazgatás fejlesztését érintő jogalkotási feladatok között kiemelten kezeli a korszerűsítési program a teljes hatályos jogrendszer áttekintését, a felesleges jogszabályok deregulációját.

Emellett néhány a közigazgatási rendszer működése szempontjából is alapvető jelentőségű törvény megalkotását, módosítását irányozza elő. Az Áe. felülvizsgálata és a témakör újraszabályozása mellett a régi Jat.-nak az évtizedek óta húzódó módosítása is halaszthatatlanná vált. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) átfogó módosításának előkészítését is napirendre veszi a koncepció. A Ktv. módosításának elvei is csaknem minden közigazgatás-fejlesztési koncepcióban megfogalmazódtak, ez alól természetesen ez a Korm. határozat sem kivétel.

h) A sorban a következő a 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat volt, amely címe alapján a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról rendelkezett. Valójában mindössze a Korm. határozat mellékleteként szereplő vitaanyag egyeztetését rendelte el a parlamenti pártok képviselőivel, továbbá a helyi önkormányzatok országos érdekszövetségeivel.

Két hónappal később jelent meg az 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról, amelyben a kormány a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat 2005-ig terjedő időszakra fogalmazta meg.

A programban előtérbe kerültek a kistérségek és a régiók megerősítését célzó intézkedések. Regionális szinten a tervezési-statisztikai régiók fejlesztési régiókká alakítása mellett a regionális önkormányzatok felállításának kérdése is napirenden maradt.

A program a szervezeti rendszer korszerűsítését összekapcsolta a közigazgatás átláthatóságának és hatékonyságának a megerősítésére vonatkozó intézkedésekkel és az elektronikus közigazgatás fejlesztésére vonatkozó intézkedésekkel. E fejezetekbe meglehetősen vegyes intézkedések kerültek, és nagyrészük a korábbi programokból került át. A központi közigazgatás szintjén a stratégiai szerepkör erősítését tartja kívánatosnak a kormány. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvényjavaslat tervezetével összekapcsolja az ágazatok különös eljárási szabályai összehangolását. Előtérbe kerül a közös informatikai háttér kialakítása, az országos közhitelű nyilvántartások továbbfejlesztése. A program jelentős előrelépést jelentett az elektronikus közigazgatás fejlesztése terén. Ehhez kapcsolódott később a közigazgatás korszerűsítését szolgáló aktuális e-kormányzati feladatokról szóló 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat, amely számos konkrét feladatot fogalmazott meg a közigazgatás hatékonyságának növelése érdekében.

Összességében a korábbi komplex programokhoz képest az 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat visszalépést jelentett, és azt is hozzá kell tenni, hogy a határozat bő fél év múlva történt módosítása még ezt a programot is jó pár konkrétumtól megfosztotta (pl. kötelező jelleggel létrejövő többcélú kistérségi önkormányzati társulások).

i) Az 1075/2004. (VII. 21.) Korm. határozat – amely a regionális és kistérségi szervezést igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörökről, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekről rendelkezett – a közigazgatás korszerűsítésének csak egy szeletére vonatkozott. Amiatt emelem mégis ki, mert hazánkban ekkor született normatív döntés az államigazgatási szervezetrendszer átfogó jogi szabályozásáról. Az 1075/2004. (VII. 21.) Korm. határozat elrendelte Kodifikációs Bizottság létrehozását, amelynek feladatává tette az államigazgatási szervezetekre vonatkozó átfogó jogi szabályozás koncepciójának kidolgozását, illetőleg a jogszabálytervezet elkészítését. Ez utóbbival sajnos adós maradt a Bizottság.

j) A korábbi átfogó Korm. határozatokhoz képest visszaesésként értékelhető az 1052/2005. (V. 23.) Korm. határozat, amely a közigazgatás teljesítményének növelését szolgáló rövid távú intézkedéseket és átalakításának középtávú feladatait vette számba. A program azonban a közigazgatási szervezetrendszer sok régóta napirenden lévő problémájáról említést sem tett. Valószínű, úgy ítélték meg, hogy az évek óta ismételgetett korszerűsítési célok és feladatok megoldását nem segíti elő, ha ez a program is megismétli ugyanazokat a tételeket. A problémák elhallgatása azonban nem vitt közelebb a megoldáshoz.

A Korm. határozat mindössze a következő korszerűsítési irányokat jelölte meg:

– Ügyfél-elégedettség javítása.

– A központi kormányzás teljesítményének növelése.

– A közigazgatás személyi feltételeinek fejlesztése.

Az 1052/2005. (V. 23.) Korm. határozat azonban nem csak tartalmilag szegényesebb a korábbi korszerűsítési programokhoz képest, nemcsak a tárgyalt feladatterületek vonatkozásában sikerült gyérebbre. A konkrét célok és irányok meghatározása is elmaradt az egyes feladatterületeken, és csak általánosságokkal találkozhatunk: „javaslatot kell tenni”, „előterjesztést kell benyújtani”, „ki kell dolgozni”, „felül kell vizsgálni” – mindössze ennyit ír elő a program, de arról hallgat, hogy milyen elvek, irányok alapján kell mindezeket megtenni.

Mindez még akkor is kevés, ha a néhány nappal korábban megjelenő és a fentebb már elemzett 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat a közigazgatás korszerűsítését szolgáló aktuális e-kormányzati feladatokról jóval több konkrétumot fogalmazott meg a közigazgatás hatékonyságának növelése érdekében. Az itt megjelölt célok és feladatok folytatásaként tarthatjuk számon az 1066/2006. (VI. 29.) Korm. határozatot, amely a közigazgatási informatikáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól rendelkezett.

1.2. A közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó Korm. határozatok értékelése

Úgy gondolom, nem volt tanulság nélküli a közigazgatási rendszerünk korszerűsítését érintő legalapvetőbb Korm. határozatok számba vétele, tartalmának áttekintése. Elemzésük alapján kirajzolódnak a magyar közigazgatási rendszer legsúlyosabbnak ítélt problémái, az egyes területek legsürgetőbb korrigálandó hiányosságai.

Összességében a közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó feladattervezetek tartalmi vizsgálata alapján a következőket érdemes kiemelni:

– az önmagukat ismétlő Korm. határozatok egyértelművé teszik, hogy a kitűzött feladatokat nem sikerült megvalósítani,

– szembetűnő, hogy nem keresték a sikertelenség okait, hanem sokszor szó szerint megismételték a végre nem hajtott feladatokat,

– eredménytelenség esetén sem vizsgálták az egyébként helyes célok megvalósításának más lehetőségeit, az irányok a sikertelenség ellenére változatlanok maradtak,

– többször nem a feladat tényleges időszükséglete határozta meg a végrehajtásra előírt határidőket, hanem a politika igénye, vagy a kormányzati ciklus ideje,

– a célok megfogalmazásába nem mindig kapcsolták be az érintetteket,

– a korszerűsítési tervek megfogalmazásakor nem számoltak a közigazgatási szervezetrendszer részéről jövő ellenállással, az ágazati önérdekkel, vagy éppen személyi érdekekkel,

– a társadalom képviselőivel való konzultáció és az állampolgárok tájékoztatása a korszerűsítések fő irányairól és azok hozadékáról szinte minden esetben hiányzott,

– ezt tetézi az is, hogy a döntések éveken keresztül csak Korm. határozati formát öltöttek, közöttük nem egy esetben nem is publikus, hanem 2000-es Korm. határozat rendelkezett a közigazgatási rendszer korszerűsítéséről,

– érzékelhető, hogy a közigazgatás korszerűsítése során hol felbukkan, hol eltűnik az új típusú szervek általi feladatellátás lehetőségének vizsgálata, a piaci típusú megoldások, a társadalom szervezetei közfeladat-ellátásba történő bevonásának lehetősége,

– előremutató, hogy jó néhány intézkedési terv megfogalmazását széles körű szakmai egyeztetések előzték meg (pl. IDEA),

– pozitívumként említhető, hogy több programra igaz a komplexitás, az átfogó szemlélet megléte, azaz nem csak a közigazgatás egy-egy szeletére terjedtek ki, hanem felölelték a teljes szervezetrendszert és a működési, hatékonysági tényezőket is,

– ez a komplexitás az általam vizsgált időszak végére – talán az addigi sikertelen programok hatására – megszűnt, és a változatlan megoldási módszerek ismételgetése helyett az informatikai eszközök minél hatékonyabb és szélesebb körű elterjesztésére, az e-közigazgatás fejlesztésére tevődött át a hangsúly,

– a teljes közigazgatási szervezetrendszert rendező magas szintű jogszabály hiánya is gátolta a korszerűsítés egységes, átfogó szemléletű kezelését.

A közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó Korm. határozatok vizsgálata alapján a közigazgatás egyes területeinek fogyatékosságai, kijavítandó hibái közül a következő területeket emelem ki (A fejezetrészhez felhasználtam: Vadál 2006):

1. A jogi szabályozás fogyatékosságai:

Alkotmányunkból az államigazgatás alapvető szervei nem deríthetők fel. A közigazgatás törvényi szintű regulációja az alaptörvényi szabályozáshoz hasonlóan vázlatosnak, pontatlannak, hiányosnak minősíthető, különösen az államigazgatási szervezetrendszer tekintetében. A minisztériumokról szóló jogszabály mindössze a minisztériumok elnevezését sorolta fel. A miniszteriális szint alatti központi igazgatásról átfogó törvényi szabályozással nem rendelkeztünk, még egységes elnevezése sem volt e szervtípusnak. A kormányzati konzultatív mechanizmus rendszerének törvényi regulációja elmaradt.

A közjog és a polgárjog határán elhelyezkedő közintézményi szféra egységes szabályozása is elkerülte a jogalkotók figyelmét.

2. A közigazgatás átláthatósága már-már csak a tankönyvekben szereplő óhajként élt:

Az államigazgatás minisztériumokból és alárendelt szervekből álló egyszerű és áttekinthető szervezete egyre komplikáltabb lett, a folytonosan létrejövő új szervezetek átláthatatlanná tették a rendszert. A közigazgatásban sokszor duplamunka keletkezett, a feladat- és hatásköri átfedések ismétlődő döntéseket, koordinálatlan tevékenységeket eredményeztek.

Megváltozott a közigazgatási szervezeti jog jelentősége. Ugyanis minél több és differenciáltabb szervezeti típus képződik, annál szükségesebb és nehezebb a koordináció és kooperáció a közigazgatási egységek között. Minél színesebb a közfeladatok ellátásának palettája, annál fontosabb az egyes intézmények tipizálása és jogi formájának a rögzítése. Nálunk sok esetben hiányzott a közigazgatási szervek jogi minősítése és egy jogtípusba való besorolása. Ha ez néha megtörtént, akkor is csak külön törvényekben, így előfordult, hogy ugyanazokat a jogi minősítéseket különböző szervezeti formákra is használták.

Ágazatról ágazatra változott ugyanazoknak a szervezettípusoknak az elnevezése, a különböző megjelölések igen nagy száma alakult ki, anélkül, hogy a tartalmi összetevőket tisztázták volna.

Az Alkotmány vázlatos rendelkezései mellett nem született egységes törvény sem, amelyből a közigazgatás szervezetrendszere feltérképezhető lett volna. Az egyes szerekre vonatkozó külön szabályok különböző szintűek voltak. Amellett, hogy ezek eltérő mélységben és eltérő alapossággal rendezték a közigazgatás egyes szereplőit, sokszor pontatlanok és egymással ellentétesek voltak.

3. A kormányra és tagjaira vonatkozó szabályozás:

A kormányra vonatkozó szabályozást elsősorban az Alkotmány VII. fejezete tartalmazta. Ennek rendelkezései igen vázlatosak, némely esetben pontatlanok, vagy régi államszervezeti berendezkedést tükröznek.

A miniszterelnök kormányzati rendszerünkben betöltött szerepét a hatályos szabályozás nem tükrözte megfelelően, feladatairól Alkotmányunk meglehetősen szűkszavúan rendelkezett. A kormányfő meghatározó szerepével és az általa viselt felelősséggel nincs összhangban a rá vonatkozó alaptörvényi reguláció. A miniszterelnök jogalkotási jogának szabályozása is következetlen: a kormányzati működésért felelősséggel tartozó miniszterelnök által kiadott norma a miniszteri rendelettel azonos szinten helyezkedik el.

A miniszterekre vonatkozó alkotmányi szabályozás, hasonlóképpen rövid: A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. Arra, hogy mit jelent a miniszteri önállóság és meddig terjed, a szabályozás alapján nem kaptunk választ.

Az Alkotmány kimondta, hogy a minisztériumok felsorolását külön törvény tartalmazza. Ebből azonban legfeljebb az ágazati tagolás volt elderíthető. Nem kapunk általa képet a miniszteriális feladatok jellegéről, a minisztériumok belső szervezeti felépítéséről, a szervezet tisztviselőiről és jogállásukról és erről akkor más törvény sem rendelkezett.

Csak a közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó Korm. határozatokban volt fellelhető, hogy melyek a miniszteriális feladatok, azaz: mely központi államigazgatási feladatokat célszerű minisztériumokhoz telepíteni. A minisztériumok belső szervezeti felépítésének áttekintése és szabályozása, egymással való minimális összhangjának megteremtése elmaradt.

4. A kormány működését segítő szervek:

A kormányzati konzultatív szervek fő típusaira vonatkozó, átfogó jellegű magas szintű keretszabály is hiányzott. A kormány mellett működő testületi szervek típusai közül az Alkotmány csak a kormánybizottságokat nevesítette, míg az egyéb szervezeti formák legfeljebb a kormány ügyrendjében szerepeltek. A kabinetekről viszont külön Korm. határozat is rendelkezett.

Nem került sor a kormány melletti testületek jogállásának egységes szabályozására – így pl. a létesítés és a megszüntetés módja; a kormány és a testületek közötti kapcsolat; a testületek funkciójának meghatározása; alapvető feladat- és hatásköri elemek rögzítése elmaradt. A kormány mellett működő testületekre vonatkozó szabályozást az egyedi jelleg uralta, általában minden testület működését külön kormányaktus szabályozta. Ez is hozzájárult ahhoz, hogy feladat- és hatáskörükben gyakran átfedések, párhuzamosságok keletkeztek. Létrehozásuk is eltérő szintű jogi normákban történt, így: törvényben, Korm. rendeletben, de többségüket Korm. határozat, sőt: belső határozat intézményesítette.

Nem mindig volt egyértelmű e szervek kormányzati döntéshozatali mechanizmusban betöltött szerepe. A kormány mellett működő testületek funkciói egyes esetekben nem különíthetők el egymástól, azonos feladatkörrel eltérő elnevezésű szervek működtek (pl. bizottságok – tárcaközi bizottságok – tanácsok; kollégiumok – tanácsadó testületek). A testületek elnevezése és jogállása között gyakran nem volt összhang; az elnevezések nem tükrözték a szervek jogkörének terjedelmét.

5. A nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek:

Az országos hatáskörű szerveket szabályozó 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat nem rendezte a központi államigazgatás jogi szabályozásában meglévő kaotikus állapotokat. Megmaradt ugyanis a nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek körében legalább három kategória:

– országos hatáskörű államigazgatási szervek,

– központi hivatalok,

– minisztériumi hivatalok.

A három csoport között nem alakult ki éles határvonal. Szakmailag nem lehetett megindokolni, miért egyik vagy másik besorolást kapták az egyes központi szervek; a feladat- és hatáskörük „eltérései” nem támasztották alá a szervek közötti jogállásbeli különbségeket. A nem minisztériumi szintű központi államigazgatási szervek e három csoportba sorolása ötletszerűen alakult; politikai, vagy még gyakrabban presztízsszempontok döntötték el, melyik főhatóságot hová sorolták.

A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szerveknek és azok egyes típusainak nem volt megfelelő elnevezése sem. Az országos főhatóságok létrehozásának vizsgálatakor is „színes képpel” találtuk magunkat szembe.

Nem egyértelműen szabályozottak az országos hatáskörű szervek irányítási-felügyeleti viszonyai sem. Ellentmondásos és alkotmányjogilag is kifogásolható a miniszter országos hatáskörű szervekkel kapcsolatos jogosítványainak szabályozása.

A fenti elemzésből látható, hogy a közigazgatás különböző területein természetesen eltérő gondok és megoldandó problémák jelentkeztek. Egy közös probléma, pontosabban szólva hiányosság, azonban valamennyi területen jelentkezett: ez az egységes, törvényi szintű szabályozás hiánya.

Erre adott válaszként lehetne tekinteni, hogy a közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó feladattervek után 2006-ban törvényi szintű szabályozás látott napvilágot, amelyben megjelentek a korábbi Korm. határozatokban már megfogalmazott korszerűsítési irányok is. Igaz, csak a központi államigazgatás vonatkozásában, hiszen a 2006. évi LVII. törvény csak a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról rendelkezett, a teljes államigazgatási szervezetrendszer egységes törvényi szintű szabályozására nem vállalkozott. Az azonban mindenképpen igen jelentős előrelépés, hogy a több tucat Korm. határozat (közöttük nemcsak publikus döntések) után végre törvényi szintű szabályozás jelent meg az állampolgárokkal szemben közhatalmi jogosítványokkal bíró közigazgatási szervezetrendszerről (egy részéről). A választások után 2010-ben hatalomra lépő kormány is törvényben szabályozta a központi közigazgatás szervezetrendszerét. A következő fejezetekben a törvényi szabályozásokat elemzem.

2. A kormányzati struktúra átalakítása (2006)

A rendszerváltás óta működő kormányzati szerkezet első gyökeres átalakítására a 2006. évi LVII. törvénnyel került sor. Ezt követően a 2010. évi XLIII. törvény hatálybalépése jelentett mélyreható változást a kormányzat működési mechanizmusában. Meg kell még itt említeni az Alkotmány 2010. május 25-ei módosítását és a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvényt. E fejezetben arra vállalkozom, hogy bemutassam a tételes jogi szabályok által bevezetett legfontosabb változásokat. Ezt követően értékelem a kormányzati döntéshozatali mechanizmusra gyakorolt hatásukat, lehetséges következményüket.

2.1. A 2006. évi LVII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról

A szakma már régóta szorgalmazta a közigazgatási szervezetrendszer egységes, törvényi szintű szabályozását (Ádám 1983, Szamel K. 2001, Vadál 2006). A 2006. évi LVII. törvény révén a korábbiaknál egységesebb szabályozás valósult meg, a jogalkotó a kormányt és a központi kormányzati szervezeteket érintő szabályok mellett az állami vezetőkre vonatkozó alapvető rendelkezéseket is ebbe a törvénybe foglalta. Ez utóbbi vonatkozásban a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló, önálló törvényi rendelkezést (1997. évi LXXIX. törvény) váltotta fel. Így az új törvény együtt kezelte a kormányzati szervezetet és az állami vezetők jogállását. Emellett meghatározta a magyar közigazgatási jogi szaknyelvben általánosan használt két fogalom, az irányítás és a felügyelet pontos tartalmát. A legtöbb jogszabály ezeket a fogalmakat pontatlanul használta, felügyelet címén irányítási jogokat is felsorolt, vagy hatáskörcsoportok megjelölésére használta a fogalmakat, anélkül, hogy azok tartalmát kifejtette volna.

A törvény hatályát megállapító rendelkezések között megtaláljuk mind a szervi hatályt (a központi államigazgatási szervek), mind a személyi hatályt (az állami vezetők).

A törvény szervi hatálya alapján feltérképezhetők a központi államigazgatási szervek típusai. Ezzel a törvény a korábbi jogi szabályozás alkotmányos problémákat is felvető hiányosságát (ld. erről részletesen Vadál 2006) igyekezett orvosolni.

A 2006. évi LVII. törvény alapján a kihirdetéskor központi államigazgatási szervnek minősültek:

a) a kormány,

b) a kormány kabinetjei,

c) a kormánybizottságok,

d) a minisztériumok,

e) az autonóm államigazgatási szervek,

f) a kormányhivatalok,

g) a központi hivatalok,

h) a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai.

Központi államigazgatási szervként tehát a törvény hatálya alá tartozik minden országos hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerv. A kormány szervei közül a kormánybizottságokat és a kormány kabinetjeit nevesíti a törvény. Később ez utóbbiak helyére a Miniszterelnöki Hivatal került a felsorolásba.

A miniszteriális szint alatti központi államigazgatási szerveket az elnevezésbeli korábbi tarkaságot megszüntetendő, két csoportba sorolta a törvény: a kormányhivatalok és központi hivatalok terminuszt alkalmazva. A törvény az e szervezetrendszeren belül legnagyobb önállósággal rendelkező kormányhivatalokat sorolta fel név szerint, összhangban azzal a céllal, hogy a kormány saját szervezetének alakításában valóban szabadon dönthessen.

Kormányhivatalként jelölte meg a jogszabály:

a) a Központi Statisztikai Hivatalt,

b) a Nemzeti Hírközlési Hatóságot,

c) a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletet,

d) a Magyar Energia Hivatalt.

Később a felsorolásból a PSZÁF kikerült és a törvény a szervezetet az autonóm államigazgatási szervek körébe sorolta a Közbeszerzések Tanácsa, az Országos Rádió és Televízió Testület és a Gazdasági Versenyhivatal mellett. A kormányhivatalok köre pedig az Országos Atomenergia Hivatallal, a Magyar Szabadalmi Hivatallal és az Egészségbiztosítási Felügyelettel bővült.

A kormányhivatal törvény által létrehozott központi államigazgatási szerv.

A kormányhivatalokat a kormány irányítja, a miniszterelnök által kijelölt miniszter pedig felügyeleti jogot gyakorol felettük, a törvényben meghatározott feladatkörében azonban a szerv nem utasítható. A kormányhivatal szervezeténél a minisztériumi szervezetre vonatkozó szabályok alkalmazandóak, a kormányhivatalt létrehozó törvény azonban ettől eltérően is rendelkezhet.

A központi hivatal Korm. rendelet által létrehozott központi államigazgatási szerv. A központi hivatal nem a kormány, hanem miniszter irányítása alá tartozik. A központi hivatal – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – az őt irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez, struktúrája – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a minisztériumi szervezettel analóg.

A 2006. évi LVII. törvény az irányítási és vezetési jogosítványokat részletező szakaszokkal a jogalkotó a közigazgatási gyakorlatban jelenlévő mindennapi vitás helyzeteket, korábbi pontatlan szabályokat, fogalmi bizonytalanságokat próbálta kiküszöbölni. A „tisztán látást” azonban sajnos lerontja azzal, hogy külön törvényben módot ad az e törvényben meghatározottaktól eltérő tartalommal irányítási, illetve felügyeleti jogkörök telepítésére.

Az irányításhoz tartozó hatáskörcsoportok

– egyrészt az irányított szervvel kapcsolatos alapvető szervezeti, személyi és költségvetési jogköröket (alapítás, átszervezés, megszüntetés, a vezetővel kapcsolatos személyi jogkörök, szervezeti és működési szabályzat jóváhagyása, a költségvetési előirányzat és a létszámkeret meghatározása),

– másrést a szerv tevékenységével kapcsolatos jogköröket (ellenőrzési jog, jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés),

– harmadrészt egyedi ügyekkel kapcsolatos hatásköröket (döntésmegsemmisítés, feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására vonatkozó utasítás, jogszabály által előírt körben a döntések jóváhagyása)

foglalnak magukban.

Az irányítás részét képező, az irányított szerv döntéseinek értékeléséhez kapcsolódó jogkörök közös jellemzője, hogy azok gyakorlása esetében az irányított szerv által figyelembe vett szempontok nem korlátozódnak a tevékenység törvényességének vizsgálatára, hanem annak szakszerűségét, szakmai és pénzügyi hatékonyságát is figyelembe veszik. A hatáskör elvonására az irányítási jogkör csak törvény kifejezett, ezt megengedő rendelkezése esetében terjedhet ki.

A felügyelet az irányításnál lényegesen szűkebb tartalmú hatáskörcsoport, amely csak az irányítás részét képező, tételesen megjelölt jogkörökre terjed ki. Az aktus-felülvizsgálat körében a felügyelet kizárólag a jogszabálysértő szervezeti és működési szabályzat jóváhagyásának megtagadását, illetve a jogszabálysértő döntés megsemmisítését, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítást foglalja magában.

A törvény rögzíti, hogy központi államigazgatási szervek esetében a főszabály az egyszemélyi vezetés, testületi vezetési formát csak törvény írhat elő. Ennek megfelelően a hatáskörök címzettje minden esetben a döntésért egyszemélyi politikai vagy szakmai felelősséggel rendelkező vezető. Ezt a közjogi szakirodalomban egyértelműen kidolgozott tételt a jogi szabályozás korábban sokszor figyelmen kívül hagyta és jogrendszerünkben számos, ezen elvnek ellentmondó szabály található. Ezért vált szükségessé annak kimondása, hogy ezen esetekben is a szerv vezetője gyakorolja a hatáskört.

A 2006. évi LVII. törvény átalakította a központi államigazgatás vezetőinek struktúráját, megszüntetve a minisztériumok rendszerváltáskor létrejött vezetési rendszerét. A közigazgatási államtitkárok, a címzetes államtitkárok és a helyettes államtitkárok megbízatása a törvény hatálybalépésével megszűnt, részükre állami vezetői vagy köztisztviselői állást felajánlani nem kellett.

A továbbiakban az állami vezetők körét a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkár alkotta. A miniszterek helyettesítését a politikai államtitkár helyett a jelző nélküli államtitkárra ruházta, míg a törvény indoklása szerint a korábbi helyettes államtitkárok helyébe lépő szakállamtitkárok alkották az állami vezetői struktúra legalacsonyabb szintjét.

Az állami vezetők a törvény szerint nem minősültek köztisztviselőnek, feladatuk alapvetően politikai jellegéből fakadó különbségek miatt tartotta szükségesnek a jogalkotó, hogy a Ktv.-t csak mögöttes szabályozásként alkalmazzák rájuk. Ezzel párhuzamosan megbízatásukat a kormányzati ciklushoz kötötte, rendelkezése alapján a kormány megbízatásának megszűnésével minden állami vezető megbízatása megszűnt.

Az állami vezetők számára megállapított összeférhetetlenségi szabály alapján minden további munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése kizárt volt, ez alól mindössze – a miniszter és az államtitkár számára – az országgyűlési képviselői mandátum betöltése, illetve a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység jelentett kivételt. A törvény rendezte az összeférhetetlenség megszüntetésének határidejét, illetve az ennek elmulasztása esetén követendő eljárás rendjét is.

Kezdetben minisztériumonként egy államtitkár és öt szakállamtitkár működhetett, kivéve a Miniszterelnöki Hivatalt, ahol négy államtitkár is kinevezhető volt. A későbbi szabályozás alapján már egy helyett két államtitkár is lehetett egy minisztériumban, a MEH-ben pedig négy helyett tíz. A szakállamtitkárok eredetileg tárcánként öt főben megállapított létszámában is változtatásra volt szükség. Számuk utóbb úgy módosult, hogy a minisztériumokban és a MEH-ben összesen legfeljebb a kormánytagok száma ötszörösének megfelelő számú szakállamtitkár működhetett. A 2006. évi LVII. törvény által bevezetett minisztériumi vezetési struktúráról tehát már a ciklus során kiderült, hogy elhibázott lépés volt és módosításra szorul.

A kormányra vonatkozó rendelkezések között a törvény kimondja, hogy a kormány a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve, amelynek hatásköre – összhangban az Alkotmánybíróság által az Alkotmány 35. § (1) bekezdéséhez a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatban adott értelmezéssel – kiterjed mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe.

A törvény ugyancsak az Alkotmányunkból hiányzó rendelkezést pótol azzal, hogy jogilag rögzíti azt a tényleges helyzetet, hogy a miniszterelnök a kormányprogram keretei között meghatározza a kormány politikájának általános irányát. A törvény emellett jelentősen növeli is a kormányfő szerepét, egyrészt azzal, hogy valamennyi állami vezetőre kiterjedő kinevezési jogosultságot biztosít számára, másrészt megteremti a miniszterek miniszterelnöki utasíthatóságának alapját.

A törvény a minisztériumot a miniszter munkaszerveként határozza meg, amely a kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. A minisztériumot a miniszter vezeti, azonban e tevékenysége során a kormány általános politikájának keretei között jár el.

A törvény korábbi jogalkotói hézagot pótolt azzal, hogy meghatározza a minisztérium belső szervezetének alapvető elemeit. A hierarchikus, főosztályközpontú szervezet felépítését, szerkezetét a miniszter szervezeti és működési szabályzat kiadásával határozhatja meg. A miniszterelnök irányítási jogosítványát, az összkormányzati szempontok érvényesítését a szervezeti és működési szabályzat jóváhagyásával biztosítja.

A szakirodalomban felmerült dilemmára válaszolt a törvény azzal, hogy továbbra is biztosítja a tárca nélküli miniszterek kinevezésének lehetőségét és meghatározza a jogállásukra vonatkozó alapvető szabályokat. Rögzíti, hogy e miniszterek csak más miniszter feladatkörébe nem tartozó feladatokra nevezhetők ki, számuk pedig nem érheti el a minisztériumot vezető miniszterek számának egyötödét.

A törvény korlátokat állapít meg a miniszteri biztosok kinevezése tekintetében. Miniszteri biztost a miniszterek normatív utasítással, kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezhetnek ki. A kinevezett csak államtitkár, szakállamtitkár vagy a minisztérium állományába tartozó politikai főtanácsadó lehet. A miniszteri biztos tevékenysége legfeljebb hat hónapra szól, és alapmegbízatása megszűnésével megszűnik. A törvény a miniszteri biztosok külön díjazását kizárja, számukat pedig korlátozza.

A miniszterek helyettesítésének rendjét a törvény jelentősen átalakítja és egyszerűsíti. A miniszter általános helyettese az államtitkár. Ennél magasabb szintű, a miniszterelnök által rendeletben kijelölt másik miniszter által történő helyettesítés a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében, valamint – az államtitkár akadályoztatása esetén – az Országgyűlés plénumán és az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben szükséges. Alacsonyabb szintű helyettesítésére viszont a törvény alapján – szintén az államtitkár akadályoztatása esetén – továbbra is lehetséges az Országgyűlés bizottsága ülésén, azonban a helyettesítő csak a minisztérium állományába tartozó, állásfoglalásra jogosult, vezetői megbízatással rendelkező személy lehet.

Az Alkotmány felhatalmazását ismételte meg a törvény, amikor kimondta, hogy a kormány bármilyen javaslattevő, véleményező, tanácsadói tevékenységet végző szervet létrehozhat. A kormány szervét létrehozó Korm. határozatban ki kell jelölni a testület tagjait, valamint az ülésre állandó jelleggel meghívott személyek körét. Az Alkotmány a konzultatív szervek közül csak a kormánybizottságokat nevesíti. E törvény két testületet nevesített külön: a kabineteket és a kormánybizottságokat.

A kabinet feladata a törvény alapján, hogy a kormány ülését megelőzően egyes kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben állást foglaljon. A kabinet – törvény eltérő rendelkezése hiányában – ügydöntő jogkörrel nem rendelkezik.

A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinetet létrehozó Korm. határozatban ki kell jelölni a kabinet ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, a kabinettag miniszterek helyettesítésére jogosult állami vezetőket, valamint a további kabinettagok és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket.

A kormánybizottságok létrehozását a több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt ellátására biztosította a jogszabály. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, és a helyettesítésére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó Korm. határozatban ki kell jelölni.

A kormány egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testületeket hozhat létre. A testület tagjait, valamint az annak ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét a testületet létrehozó Korm. határozat jelöli ki.

A törvény továbbra is lehetővé tette, hogy a kormány a meglévő szervezeti struktúra keretei között célszerűen vagy szakszerűen el nem látható feladat ellátására kormánybiztost nevezzen ki. Kormánybiztossá állami vezető meglévő feladatkörével összefüggő feladat ellátására, egyéb személy bármely, a kormány vagy a miniszterelnök feladatkörébe tartozó feladat ellátására volt kinevezhető. Utóbbiak száma egyidejűleg a három főt nem haladhatta meg. A kormánybiztos megbízatása meghatározott időre, de legfeljebb két évre szólt. A kormánybiztos e megbízatása az államtitkári vagy a szakállamtitkári megbízatásának megszűnésével megszűnt. A törvény garanciális szabályként rögzítette, hogy egyéb megbízatás kormányzati feladatok teljesítésére nem adható. Nem vonatkozott e tilalom a miniszterelnök által diplomáciai, személyes tanácsadói feladatok vagy egyéb eseti jellegű feladat ellátására adott megbízásokra.

2.2. A 2006. évi LVII. törvény értékelése

Az államigazgatási szervezetrendszert reguláló törvényalkotás nehézségét az adja, hogy mindvégig szem előtt kell tartani, hogy érvényesülhessen a kormány szervezetalakítási szabadsága, ugyanakkor átlátható központi kormányzati szervezet jöjjön létre, amely biztosítja az államigazgatási feladatok hatékony ellátását. A mindenkori kormányok szervezetalakítási ötleteinek racionális határt kell szabni, de úgy, hogy a saját szervezetrendszer alakításában a kormányt megillető ésszerű mozgástér is megmaradjon. A jogalkotónak erre a kettősségre mindvégig figyelemmel kellett lennie.

A 2006. évi LVII. törvény a magyar közigazgatási jogi szakirodalomban korábban felvetett több problémára igyekezett megfelelő választ adni. Ilyenek voltak különösen:

– egységes, törvényi szintű szabályozás rendezze a közigazgatási szervek rendszerét,

– ezáltal legyen átláthatóbb az államigazgatás szervezetrendszere,

– az egyes típusok fogalmi tisztázása, a terminológia pontosítása,

– a miniszterelnök tényleges helyzetét tükrözze a jogi szabályozás,

– a minisztériumok belső szervezeti rendszerében a hierarchikus szintek számának csökkentése, a politikai és a szakmai elemek meghatározása,

– a miniszteriális szint alatti országos főhatóságok jogállásának egységesebbé tétele, az elnevezések mögötti tartalom tisztázása, létesítésük, irányítási-felügyeleti viszonyaik tisztázása,

– a konzultatív szervek körének pontosítása, a létesítés és a feladatkörök meghatározása.

A 2006. évi LVII. törvény megalkotása előrelépést jelentett annyiban, hogy a rendszerváltás óta először szabályozta törvényi szinten a közigazgatás szervezetrendszerét, igaz ennek csak egy szeletét, nem a teljes államigazgatási rendszert. Az előző fejezetekben jelzett fogalmi zűrzavarban is igyekezett rendet teremteni és meghatározta néhány szervtípus alapvető jellemzőit.

Különösen érzékelhető ez a nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek tekintetében. Itt a jogalkotó a korábbi terminológiai sokszínűséget az ebbe a körbe tartozó szervek két csoportba sorolásával kísérelte meg megszüntetni. Meghatározta a kormányhivatalok és a központi hivatalok kritériumait (a kormányhivatal törvény által létrehozott és a kormány irányítása alatt álló központi államigazgatási szerv; a központi hivatalt Korm. rendelet hozza létre és a miniszter irányítja), de a szabályozás hallgat arról, hogyan nevezzük azokat a szerveket, ahol korábban másként rendelkeztek a jogszabályok (pl. törvény hozta létre, de a miniszterhez telepítette az irányítási jogosítványokat).

A 2006. évi LVII. törvény által bevezetett változtatások kormányzati rendszerünk működésére gyakorolt két legjelentősebb hatása véleményem szerint:

– a minisztériumok vezetési struktúrájának átalakítása,

– a miniszterelnök szerepének, hatáskörének növekedése.

Az 1990-ben kialakított államtitkári rendszer megváltoztatásáról már rövid távon kiderült, hogy elhibázott lépés volt. Ezt jelzik a szabályozás ciklus közbeni módosításai. A kezdeti létszámkorlátok is hamarosan felpuhultak.

A miniszterelnök szerepének jogszabályi szinten is érzékelhető növekedése már itt tetten érhető:

– megjelent a miniszterek miniszterelnök által való utasíthatósága, és

– a valamennyi vezetőre kiterjedő kinevezési jogosultsága.

– Az alkotmányunkból hiányzó, de annak szabályozásából következően kialakult helyzetet rögzített a törvény annak kimondásával, hogy a miniszterelnök meghatározza a kormányzati politika irányát. Ehhez a német alkotmány a kancellár vonatkozásában hozzáteszi: és ezért viseli a parlament előtt a felelősséget (Art. 65. Grundgesetz). A magyar közjogi berendezkedés alapján is a miniszterelnök viseli a kormányzat munkájáért a parlament előtt a felelősséget, ezért talán elegánsabb lett volna, ha a 2006. évi LVII. törvény külön is deklarálja ezt.

3. A kormányzati struktúra 2010. évi reformja

3.1. Jogi háttér

a) Az Alkotmány 2010. május 25-ei módosítása.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosítása három vonatkozásban érintette az alaptörvényt:

– Az országgyűlési képviselők számát kettőszázban maximálta és rendelkezett a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletéről.

– Szakított a rendszerváltáskor létrejött azzal a konstrukcióval, hogy a kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdéseként beiktatta, hogy a miniszterelnök a miniszterek közül miniszterelnök-helyettest jelöl ki. A miniszterelnök-helyettest a 39/C. § (2) bekezdésében felruházta a miniszterelnök hatásköre gyakorlásának jogával, arra az esetre, ha annak megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnne meg.

– Az Alkotmány 40. §-át kiegészítette azzal a rendelkezéssel, hogy a minisztériumok és a kormány alárendelt szervek alkalmazottainak jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját külön törvény szabályozza.

b) A 2010. évi XLII. törvény a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról.

A törvény a minisztériumok felsorolása mellett rendezte a megszűnő és az új minisztériumok közötti feladat- és hatáskörelosztást, a jogutódlási kérdéseket és a kormányváltáskor követendő átadás-átvétel rendjét. Határozott róla, hogy a Miniszterelnökség, mint központi államigazgatási szerv a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumból kiválással jön létre. Megszüntette a Miniszterelnöki Hivatalt, sor került a Belügyminisztérium újbóli felállítására.

Jelentősen csökkentette a minisztériumok számát. A korábban önálló ágazatok egy szervezeti keretbe sorolásával kialakított nyolc tárca minden korábbit meghaladó feladat- és hatáskör-koncentrációval jött létre, bár a kormányzati kommunikáció kerüli a „csúcsminisztérium” megjelölést.

c) 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról.

A törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt „váltotta fel”, azt hatályon kívül helyezve. Preambulumában megjelölt célja – a kormányzati szervezetrendszer működésének hatékonyabbá tétele – szó szerint megegyezik azonos című „elődjével”, rendelkezései többségét is szó szerint átvette. Amely vonatkozásokban azonban új szabályok léptek a korábbiak helyébe, azok alapjaiban és igen mélyrehatóan alakították át a magyar kormányzati működés rendszerváltáskor létrejött szerkezetét.

Nem ismétlem meg azokat a törvényi szakaszokat, amelyek a 2006. évi LVII. törvénnyel megegyeznek. Először a tételes jogi szabályozás változásait mutatom be, ezt követően értékelem azok kormányzati struktúránk működésére gyakorolt hatását, lehetséges következményeit.

3.2. A 2010. évi XLIII. törvény szabályozása

A törvény ugyanúgy „kettős hatályúnak” tekinthető, mint a 2006. évi LVII. törvény, hiszen a központi államigazgatási szervezet szabályozása mellett az állami vezetőkre vonatkozó alapvető szabályokat is tartalmazza. Eltérés a korábbi regulációhoz képest az, hogy a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervére is kiterjed.

A 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szerveket ugyanabban a csoportosításban sorolja fel, különbség a korábbi szabályozáshoz képest az újonnan létrehozott Miniszterelnökség központi államigazgatási szervként való megjelölése. A nem minisztériumi jogállású szervek közül a kormányhivatalokat nevesíti. Az autonóm jogállású szerveket most is anélkül sorolja fel, hogy bármilyen jellemzőjüket (pl. létrehozás, felelősségi viszonyok) részletezné.

Az irányítás és felügyelet közjogi szakirodalomban és jogszabályokban is használt fogalmát a 2006. évi LVII. törvénnyel azonos módon részletezi. Eltérést jelent, hogy megteremti a lehetőségét, hogy az irányítási jogok egy részét a központi hivatalok, vagy a kormány általános hatáskörű szerve tekintetében valamely központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja.

Az állami vezetőkre vonatkozó szabályok megváltoztak. A 2010. évi XLIII. törvény az állami vezetőket politikai és szakmai vezetőkre osztja.

Politikai vezetők a miniszterelnök, a miniszter és az államtitkár. Szakmai vezetők a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár. A szakállamtitkári tisztséget a törvény megszüntette. A politikai vezetők megbízatását állami vezetői szolgálati jogviszonynak nevezi, amelyre mögöttes szabályként a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni. Külön fejezetben rendelkezik csak a politikai vezetőkre vonatkozó szabályokról, amelyek sok tekintetben szigorúbbak a szakmai vezetőkre vonatkozó előírásoknál.

A miniszterelnökre vonatkozó szabályozás részben átkerült a 2006. évi LVII. törvényből (meghatározza a kormány általános politikájának irányát, a miniszterek utasításának joga), részben új elemekkel bővült. Ilyen a miniszterelnök-helyettes kijelölése és a miniszterelnöki biztos kinevezésének joga.

A miniszterelnök a miniszterek közül rendeletben egy vagy több miniszterelnök-helyettest jelölhet ki és szabályozza a helyettesítés rendjét.

Miniszterelnöki biztost a feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhet ki. A megbízatásánál nincs kétéves időkorlát, mint a kormánybiztosnál, viszont megbízatása határozott időre, de legfeljebb addig szólhat, amíg a miniszterelnök a hatásköreit gyakorolja. A miniszterelnöki biztost tevékenysége ellátásában a Miniszterelnökségen működő titkárság segítheti.

A kormánybiztosok intézményét a korábbival azonos módon szabályozza. Újként jelent meg a szabályozásban, hogy:

– személyükre a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter tesz javaslatot,

– számuk tekintetében megszűnt a létszámkorlát,

– titkárságuk a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter által vezetett minisztériumban szerveződik (korábban a kormánybiztosok titkársága a Miniszterelnöki Hivatalban működött).

Hasonló változás, hogy a tárca nélküli miniszterek száma vonatkozásában is megszűnt a korábbi korlátozás (számuk nem haladhatta meg a minisztériumot vezető miniszterek száma egyötödének egész részét); titkárságuk pedig szintén a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter által vezetett minisztériumban működik.

Több helyen kiemeltem, hogy az adott állami vezetői pozícióra nézve megszüntette a törvény a létszámkorlátot, azonban felhatalmazta a kormányt, hogy rendeletben szabályozza a minisztériumokban működő államtitkárok, helyettes államtitkárok és állami vezetői megbízással nem rendelkező kormánybiztosok és miniszteri biztosok számát. A korábbi törvényi szintű szabályozás tehát Korm. rendeleti szintre csúszott le.

A 2010. évi XLIII. törvény minisztériumokra vonatkozó III. fejezete szabályozza a Miniszterelnökség feladatkörét, kimondva egyúttal, hogy a Miniszterelnökségre törvény eltérő rendelkezése hiányában a minisztériumokra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

A Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszervezete; segíti a miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a kormányzati politika kialakításában. A hivatalt a miniszterelnök irányítja és államtitkár vezeti. Szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki.

A Miniszterelnökséget vezető államtitkárt a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A hivatalban közigazgatási államtitkár nem működik. A helyettes államtitkár tevékenységét az államtitkár irányítja és gyakorolja a munkáltatói jogokat felette és a Miniszterelnökség állományába tartozó köztisztviselők felett.

A törvény a minisztériumok belső vezetésének szerkezete tekintetében visszatért a rendszerváltáskor bevezetett szerkezethez, elkülönítve a politikai és szakmai vezetést a minisztériumban. A 2006-ban bevezetett államtitkár – szakállamtitkár páros helyett az államtitkár – közigazgatási államtitkár – helyettes államtitkár struktúrát alkalmazza, megszüntetve a szakállamtitkári pozíciót.

Az államtitkárt a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszterelnök kikéri a tárcavezető miniszter véleményét, aki ezt a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter útján terjeszti a miniszterelnök elé.

Az államtitkár – néhány kivételtől eltekintve – a miniszter teljes jogkörű helyettese. A hatásköri viták elkerülése érdekében kimondja a törvény, hogy az államtitkár a minisztert helyettesítő jogkörében, illetve a miniszter által átruházott hatáskörében adhat utasítást a közigazgatási államtitkárnak és a helyettes államtitkárnak.

A többi államtitkártól eltérő pozíciója miatt külön tartalmazza a törvény a Miniszterelnökséget vezető államtitkárra vonatkozó szabályokat. A Miniszterelnökséget vezető államtitkár segíti a miniszterelnök tevékenységét, közreműködik a kormányzati politika kialakításában és ellátja a miniszterelnök által rábízott feladatokat, a miniszterelnököt azonban nem helyettesítheti. Tevékenységét a miniszterelnök irányítja és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat.

A közigazgatási államtitkár a minisztérium hivatali szervezetének szakmai vezetője. A közigazgatási államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium köztisztviselői felett. Minisztériumonként egy közigazgatási államtitkár nevezhető ki.

A kinevezés rendje és a képesítési előírások lényegében megegyeznek a 2006. évi LVII. törvény hatálybalépése előtt hivatalban lévő közigazgatási államtitkárokra vonatkozó szabályokkal. Így az a büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező személy nevezhető ki közigazgatási államtitkárrá, aki állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel vagy a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkezik. A közigazgatási államtitkárt a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára. A közigazgatási államtitkár tehát a szakmai munka irányítója a minisztériumban, ennek megfelelően megbízatása nem kötődik a kormányzati ciklushoz, mint korábban a szakállamtitkár mandátuma.

A közigazgatási államtitkárt a helyettes államtitkár helyettesíti. A helyettes államtitkár tevékenységét a közigazgatási államtitkár irányítja és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Kinevezésének rendje és a vele szemben támasztott szakmai követelmények is egyértelművé teszik, hogy a helyettes államtitkár a minisztériumokban zajló munka szakmai irányítója a közigazgatási államtitkár irányítása alatt. A vele szemben támasztott követelményrendszer megegyezik a közigazgatási államtitkárra vonatkozó előírásokkal. A helyettes államtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, megbízatása határozatlan időre szól. A Miniszterelnökségen működő helyettes államtitkárt a Miniszterelnökséget vezető államtitkár javaslatára nevezi ki a miniszterelnök.

Újként jelent meg a törvényben – némileg a címhez nem illeszkedően – a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét szabályozó V. fejezet. Ezzel az egykori közigazgatási hivatalok jogállásának, feladat- és hatáskörének szabályozása miatt a jogi szabályozásban létrejött alkotmányellenes helyzet (ld. erről Vadál 2010) megszüntetését készítette elő.

2009. január elsejétől hozta létre az akkori kormány [318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet] az általános hatáskörű területi államigazgatási szervét, az államigazgatási hivatalt. A hivatal a közigazgatási hivatal jogutódja volt, nem tartozott azonban hatáskörébe a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok felett gyakorlandó törvényességi ellenőrzés. Nem volt olyan szerv a magyar közigazgatásban, amely ellátta volna a helyi önkormányzatok feletti törvényességi kontrollt. Ez utóbbi tény nem csak gyakorlati, hanem alkotmányossági problémákat is felvetett. Elég talán arra utalni, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. Az Ötv. 93. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az Országgyűlés törvényben szabályozza a helyi önkormányzatok működésének garanciáit; ebbe minden bizonnyal a törvényességi ellenőrzés szabályozása is beletartozik.

A kormány 2008 decemberében elhatárolta a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési és a szakhatósági feladatait. A 2009-es költségvetés megalapozásához szükséges törvénymódosító csomaghoz a gazdasági bizottság benyújtott egy olyan módosítást, amely létrehozza az „általános hatáskörű területi államigazgatási szerv” fogalmát. Azért választották el egymástól a közigazgatási hivatalok hatósági és törvényességi ellenőrzési feladatait, hogy az előbbi feladatkörben akkor is törvényes legyen az eljárásuk, ha az utóbbit nem sikerül kétharmados megoldással rendezni. A javaslat alapján tucatnyi törvényben, például az anyakönyvről, a házasságról, a bányászatról, a gyorsforgalmú közúthálózat fejlesztéséről szólóan vagy a legtöbb közigazgatási perhez vezető kisajátítási törvényben egyszerűen kicserélték a „közigazgatási hivatal” megnevezést az „általános hatáskörű területi államigazgatási szerv” megnevezésre. A Közigazgatási Hivatal megnevezése, fogalma 2009. január 1-jétől gyakorlatilag szinte csak az Ötv.-ben maradt meg.

A közigazgatási hivatalok átszervezésére, működésük szabályozására 2008 és 2010 között háromszor került sor. Mégis megoldatlan és ellátatlan maradt egyik legjelentősebb feladata, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Így, annak ellenére, hogy az Ötv. rögzítette a közigazgatási hivatal intézményét és a törvényességi ellenőrzést is, a gyakorlatban nem volt ilyen szerv. Más elnevezésű államigazgatási szerv sem volt, amelynek feladata lett volna a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés ellátása. Regionális államigazgatási hivatalok voltak, amelyek a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveiként működtek egészen 2010. augusztus 31-éig.

A 2010. évi XLIII. törvény a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervére vonatkozó legalapvetőbb szabályokat tartalmazza, nem érintve a feladat- és hatásköröket és az illetékességi terület korábban vitákat kiváltó kérdését. Helyette felhatalmazta a kormányt, hogy rendeletben jelölje ki a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét. Ezt megelőzően a törvény V. fejezete a következő szabályokat tartotta fontosnak kimondani: A kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét a kormány által rendeletben kijelölt miniszter irányítja. Vezetőjét a szervet irányító miniszter és a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter együttes javaslata alapján a miniszterelnök nevezi ki. A kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve közvetlenül a szerv vezetője által vezetett szervezeti egységekből, továbbá ágazati szakigazgatási szervekből és kirendeltségekből állhat.

A törvény 2010. szeptember 1-jei hatállyal ismét fővárosi, megyei illetékességi területtel működő közigazgatási hivatalokról rendelkezik, valamint felhatalmazza a kormányt, hogy a közigazgatási hivatalok működésének részletes szabályait rendeletben határozza meg. Az előző kormány által a jogszabályokban „a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve” kifejezésre „átcserélt” közigazgatási hivatal szövegrész egy részét a törvény 2010. szeptember 1-jei hatállyal „visszacserélte” [ld. 2010. XLIII. törvény 81. § a)–d) pontok].

A 2010. évi XLIII. törvény felhatalmazása alapján kiadott 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet megszüntette a regionális államigazgatási hivatalokat, amelyek 2009. január 1-jétől, egészen 2010. augusztus 31-éig működtek. Ezek jogutódjaként szeptember 1-jén megkezdték működésüket a megyei közigazgatási hivatalok, amelyeket a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveként definiálta a 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet. Irányítását a közigazgatás szervezéséért felelős miniszter hatáskörébe utalta, a közigazgatási hivatal vezetőjeként a hivatalvezetőt jelölte meg.

Azonban a 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet csak átmeneti állapotot hozott létre. Ugyanis 2011. január 1-jétől a közigazgatási hivatalok jogutódjaként a 2010. évi CXXVI. törvény rendelkezése alapján fővárosi, megyei kormányhivatalok jöttek létre, amelyek élén kormánymegbízottak állnak. A fővárosi és megyei kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki egyúttal helyettesíti a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén.

A 2011. január 1-jétől működő kormányhivatalokba integrálódott a területi államigazgatási szervek jelentős része. A 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet sorolja fel a jelenleg a kormányhivatal szervezeti egységeként működő ágazati szakigazgatási szerveket [2. § (1) bekezdése]. Így a fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (törzshivatal), valamint az ágazati szakigazgatási szervekből áll.

A hivatal összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását, részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében a törzshivatal koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el, a törzshivatal és a szakigazgatási szervek működtetésével összefüggő funkcionális feladatokat lát el.

4. Elmozdulás a félelnöki rendszer felé

A 2010. évi választások után a magyar közigazgatási rendszerben bekövetkező legfontosabb változások és azok hatásai a következőkben összegezhetőek:

a) A miniszteriális rendszer mélyreható átszervezése: – „Csúcsminisztériumok” kialakítása.  – A Belügyminisztérium újbóli felállítása. – A Miniszterelnöki Hivatal megszüntetése. – Új központi államigazgatási szervként a Miniszterelnökség létrehozása.

b) A minisztériumok belső vezetési struktúrájának, működési mechanizmusának átalakítása.

c) A miniszterelnök-helyettesi cím bevezetése.

d) A miniszterelnök szerepének átformálása.

4.1. A miniszteriális rendszer mélyreható átszervezése

A miniszteriális igazgatás szervezeti tagolását a hatalomra kerülő kormányok viszonylag szabadon alakíthatják. Átszervezések, összevonások, szétválasztások voltak is szép számmal a rendszerváltás után regnáló kormányok megalakulásakor, de az államszervezet legalapvetőbb jellemzői 2006-ig nem változtak.

1990 óta 2006-ig változatlannak tekinthetők a magyar kormányzati rendszer következő jellemzői:

– a miniszterelnök kormányzati rendszerben betöltött kiemelkedő szerepe, bár munkastílusát és irányítási eszköztárát a mindenkori kormányfő személyisége befolyásolta,

– a miniszterek közötti formális egyenlőség a kormányon belül,

– a minisztériumok száma mindvégig a nemzetközi átlagnak megfelelő 12 és 15 között mozgott,

– a miniszteri felelősség intézménye,

– a minisztériumok belső vezetési struktúrája,

– a politikai változó és közigazgatási állandó elkülönítése,

– az államtitkári struktúra a minisztériumokban.

2010-ben a választások után hatalomra kerülő új kormány nemcsak megváltoztatta a miniszteriális igazgatás tagolását, a központi igazgatás feladatainak tárcák közötti elosztását (azt természetszerűen a korábbi kormányok is megtették), hanem olyan mértékben csökkentette a minisztériumok számát, hogy ez által azok jellege is alapjaiban változott meg. Az új minisztériumok több, korábban önálló ágazat összevonásával jöttek létre.

Az így megkonstruált nyolc csúcsminisztérium kialakításával egy minisztérium több, akár eltérő feladatterületet fog át a miniszter irányítása alatt. Ez kevesebb esélyt ad az ágazati érdekek egymással való szembeállítására, de kérdésessé teheti a miniszteri felelősség érvényesítését. Fennáll a veszélye annak is, hogy egy feladatterület sikertelensége a miniszter felmentését eredményezi akkor is, ha más szakterületen eredményes a munkája.

A minisztériumi szervezet a múlt században a világ fejlettebb régióiban is állandó átszervezések időszakát élte. (Ez alól talán csak Finnország a kivétel, ahol 60 év alatt mindössze egy új minisztériumot, a környezetvédelmit hozták létre. Az önállóvá válás első hónapjaiban a korábban hiányzó Védelmi- és Külügyminisztérium létrehozására került sor; a ’40-es években rövid ideig Népjóléti Minisztérium működött; 1970-ben szétválasztással jött létre a Közlekedési és Munkaügyi Minisztérium. Tiionen 1991.)

A közigazgatási feladatok növekedése a miniszteriális igazgatást a fejlettebb polgári demokráciákban sem hagyta érintetlenül. A minisztériumok által ellátott feladatokkal párhuzamosan a minisztériumok és az itt dolgozó köztisztviselők száma már a múlt évszázad elejétől megszakítás nélkül növekedett. Ezzel egyidejűleg tapasztalható volt a minisztériumok specializálódása és sokáig számuk növekedése is. Az ún. klasszikus minisztériumok (külügy, belügy, pénzügy, védelmi és igazságügyi) mellett új reszortok egész sora jött létre.

A központi igazgatás történetét végigkísérte a reformok sorozata. A módszerek persze különbözőek voltak: Számos esetben a miniszteriális szisztéma reformjának előkészítésére és végrehajtására különböző bizottságokat hoztak létre (pl. Németország) a közigazgatási rendszeren belül. Volt, ahol a közigazgatástól független szakértőket kértek fel (pl. Ausztria) a korszerűsítési javaslatok kidolgozására. Volt olyan javaslat, amely a minisztériumok térbeli koncentrációját eredményezte volna, anélkül, hogy alkotmányjogi helyzetük és feladatuk módosult volna (ld. ezekről: Thime 1987, Bulling 1987, Dearing 1992, Steinberg 1979).

A központi igazgatás differenciálódására adott válaszként a központi igazgatás reform-kísérleteiben leggyakrabban a minisztériumok számának csökkentése jelent meg elérendő célként. Az összevonások azonban sok esetben nem vezettek eredményre.

Az állami feladatok növekedése az Egyesült Államokban is a központi igazgatási szervek elszaporodását eredményezte. A közigazgatási reformokat Roosewelttől Johnsonig főként az új minisztériumok és főhatóságok alapítása jellemezte. Nixon 1971. márc. 25-én – a minisztériumok számának 12-ről 8-ra való csökkentésére – 4 új „szuperminisztérium” alapítását javasolta. Legfőbb indokai: világosabb feladatmegosztás; koordinációs nehézségek felszámolása; a hatáskörátfedések, a párhuzamos feladatellátás megszüntetése; a prioritások egyértelműbb meghatározása. Az új szervezetrendszer azonban nem sokáig volt életképes. (Ld. erről: Steinberg 1979.)

Angliában a múlt században a minisztériumok számának csökkentését szintén egyszerű összevonásokkal, átszervezésekkel próbálták elérni. 1970-ben látott napvilágot az ún. „White Paper”, a központi kormányzat újjászervezéséről. Az összevonás eredményeként létrejött minisztérium azonban pár év múlva négy új minisztériumra hullott szét. (A sikertelenségről ld. Builling 1987.)

A szervezeti reformok kudarcának okát néhányan abban látták, hogy hiányzik egy „fölérendelt adminisztratív sziget”, amely a reformkoncepciók végrehajtását biztosítani tudná. A miniszteriális szervezetrendszer ugyanis a saját maga továbbfejlesztésében nem érdekelt. Ha egy miniszter sokáig van a hivatalában, magát akkor is mindvégig ideiglenesnek érzi (Magyary 1946, 206), emiatt a hosszú távú koncepciók helyett mindenütt inkább csak lépésről lépésre haladó kis változtatások dominálnak.

Az adminisztratív összevonások egyes esetekben tapasztalt sikertelensége nem azt jelenti, hogy a minisztériumok összevonásának, számuk radikális csökkentésének egyáltalán nem lennének előnyei; és hogy az ilyen struktúra eleve működésképtelen lenne. Nyilvánvaló az is, hogy e tekintetben nem lehet összehasonlítani különböző országokat, hiszen – sok egyéb mellett – más az állam által felvállalt feladatok köre, így a miniszteriális igazgatás feladatai is. A példákkal arra szerettem volna felhívni a figyelmet, hogy az előnyök mellett hátrányos következményei is vannak a minisztériumok száma csökkentésének. Ezeket együtt kell mérlegre tenni.

A minisztériumok összevonásának kedvező hatása lehet:

– csökkenjen a kormány tagjainak száma,

– a miniszterelnök számára elvileg könnyebb a kormányozhatóság,

– átláthatóbb a központi államigazgatás szervezete,

– a minisztériumok összevonásával kevesebb koordinációs szükséglet lép fel, csökkenthető az interminiszteriális szervek száma,

– könnyebb és gyorsabb lesz a döntéshozatal, ha kevesebb ágazati érdek keresztezi egymást,

– csökkennek a minisztériumok közötti hatásköri viták,

– a nagyobb minisztériumok létrehozása csökkenti annak veszélyét, hogy különböző érdekcsoportok befolyása domináljon,

– az összefüggő feladatok esetében a tervezés és a döntés is egy szervezetben összpontosul.

A minisztériumok radikális összevonásának kedvezőtlen hatásai is lehetnek:

– a több eltérő feladat- és hatáskört átfogó minisztériumban a miniszter nem mindig képes átlátni saját szervezete tevékenységét,

– gyengül a miniszteri felelősség elve,

– kevesebb minisztérium működése esetén sem lesz gyorsabb a döntéshozatal, mert ugyanúgy szükség lesz a koordinációra, az egyeztetésekre, csak azt a minisztériumon belül kell lejátszani,

– korábban a minisztériumok közötti egyeztetések kiszűrték a tervezett döntések hiányosságait, ha ez megszűnik, romolhat a kormányzati döntések minősége,

– új miniszteriális ágazat létrehozása (még ha korábbiak egy részének összevonásával jön is létre) növeli az ágazatok közötti határterületeket és új koordinációs problémákat, hatásköri vitákat eredményezhet,

– egy feladatterület kiemelkedő jelentősége jobban háttérbe szorítja a minisztériumhoz tartozó többi területet, mintha azt önálló minisztérium látná el.

4.2. A minisztériumok belső vezetési struktúrájának, működési mechanizmusának átalakítása

A minisztériumi szerkezet 2006-os átalakítását nem csak a közigazgatási szakirodalom értékelte sikertelennek, hanem a „résztvevők” számára is kiütköztek a problémák, amelyeken menet közben módosítgatásokkal igyekeztek javítani. A hatalomra kerülő új kormány teljesen szakított a 2006-os konstrukcióval és visszatért az 1990-ben bevezetett államtitkári szerkezethez. Az államtitkár – közigazgatási államtitkár – helyettes államtitkár szerkezet visszaállításával elkülönítette a minisztérium politikai és szakmai vezetését. A politikai funkciót betöltő államtitkárt a kormány megbízatásához kötötte. A szakmai irányítást ellátó közigazgatási államtitkár kinevezése határozatlan időre szól. Ezzel ismét hangsúlyt kapott a politikai változó elemek mellett a szakmai állandó jelenléte, a szakmai stabilitás fontossága a minisztériumokban.

4.3. A miniszterelnök-helyettesi cím bevezetése

A törvény szakított azzal a szerkezettel, hogy a kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. A kormányfő a miniszterek közül miniszterelnök-helyettest vagy helyetteseket jelölhet ki. Ezzel nem csak a kormány összetétele változott, hanem működési mechanizmusa is, hiszen megszűnt az a korábbi helyzet, hogy a miniszterek egyenrangúak.

Az, hogy a miniszterek között van legalább egy „fölérendelt miniszter”, megkönnyítheti a kormányozhatóságot és a miniszterelnök helyzetét a kormány munkájának irányításában. Gyorsíthatja továbbá a miniszterek közötti viták rendezését és az összkormányzati szempontok érvényesítését. Hozzájárulhat a miniszteriális ágazatok közötti hatékonyabb koordinációhoz is.

4.4. A miniszterelnök szerepének átformálása

A 2010. évi XLII. törvény megszüntette a Miniszterelnöki Hivatalt, amely feladatai nagy részét az újonnan létrehozott Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium vette át, amelynek vezetője egyben miniszterelnök-helyettesi rangba került. A kormányba nemzetpolitikáért felelős tárca nélküli miniszterként bekerült még egy miniszterelnök-helyettes.

Megszűnt a Miniszterelnöki Kabinetiroda is, feladatát a Miniszterelnökség vette át, amely a miniszterelnök mellett működő, az ő személyéhez kötődő politikai központ, vezetője államtitkári rangú.

A két miniszterelnök-helyettes és a Miniszterelnökséget vezető kiemelt államtitkár révén a miniszterelnök tulajdonképpen mentesül a napi kormányzati működés problémái alól, a miniszterek munkájának adminisztratív összehangolása és irányítása alól.

A miniszterelnök-helyettesi tisztség bevezetése tehát lehetőséget nyújt arra, hogy a kormányfő csak az alapvető stratégiai döntésekkel foglalkozzon, megszabja az alapvető elveket és irányokat a kormányzati munkához. A miniszterelnök-helyettes(ek) feladata a tulajdonképpeni végrehajtás, a napi kormányzati munka szervezése és szakmai koordinálása.

A kialakult konstrukció a francia félprezidenciális rendszer jegyeit mutatja.

A francia kormány az államfő által meghatározott politikai irányvonalon belül tevékenykedik, munkaprogramja ezen alapul. A miniszterelnök szervezi a kormány tevékenységét, felel a kormányzat mindennapi működéséért. A köztársasági elnök irányítja a kormány munkáját és meghatározza a miniszterelnök tevékenységét, mozgásterét (javaslatot tesz kinevezésére és felmentésére). Ugyanakkor a miniszterelnök a kormány tagjai közül kiemelkedik, a kormány tagjainak utasítást adhat; közöttük döntőbírói szerepe van.

A Magyarországon a 2010. évi XLIII. törvény által kialakított mechanizmusban a kormányzati rendszer működtetése tekintetében hasonló a szerepe a miniszterelnöknek: meghatározza a kormányzati politika irányvonalát, meghozza az alapvető stratégiai döntéseket. A miniszterelnök-helyettes (aki egyébként közigazgatási miniszter is) pedig végrehajtja azt és szervezi a kormány munkáját, összehangolja a miniszterek tevékenységét, gondoskodik a napi kormányzati munkában az összkormányzati szempontok érvényesítéséről. A törvény rögzíti azt is, hogy a közigazgatási miniszter nem politikai, hanem szakmai vezető, a kormány politikai irányvonalának betartásáért államtitkári minőségben, politikai vezetőként a Miniszterelnökséget vezető államtitkár felel.

A magyar miniszterelnök jogosítványai egyéb vonatkozásban elmaradnak a francia államfőétől, de a 2010. évi XLIII. törvény a miniszterelnök – miniszterelnök-helyettes kapcsolatát a kormány működése és a kormányzati munka területén a francia köztársasági elnök és miniszterelnöke viszonyához hasonlóan szabályozza. Azt, hogy ez a félprezidenciális rendszerre jellemző struktúra a magyar kormányzati rendszerben a későbbiekben erősödő tendenciaként jelentkezik-e, valószínű, hogy a következő hónapok, esetleg évek döntik el. Ezt a jelleget erősítheti és gyengítheti is a későbbi jogi szabályozás, de befolyásolhatja a kormányzat és a miniszterelnök szándéka, a kialakított szerkezet gyakorlati működése és minden bizonnyal a köztársasági elnök személye sem hagyható figyelmen kívül.

A kormányzás prezidencializálódása nem magyar sajátosság. A nyugat-európai szakirodalom a képviseleti kormányzás három egymást követő szakaszáról ír. E szerint a kabinetkormányzást követte a miniszterelnöki kormányzás, amelyet a kormányzás prezidencializálódására való áttérés váltott fel (Manin 1994). Ebben a végrehajtó hatalom feje nagy cselekvési szabadságot élvez, átalakul a törvényhozó testület képviseleti szerepe és a politika tartalma is. Körösényi ezt vezérdemokráciának nevezi (ld. részletesen: Körösényi 2003, 2005).

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.