Az EU-elnökség

Jogi, szervezeti és tudománypolitikai vetületek

Szerkesztő
Vörös Imre

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2011

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Petr Král

Kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Csizner Ildikó

Felelős szerkesztő: dr. Izsák-Somogyi Katalin

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Gyártási főmunkatárs: Kerek Imréné

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 116 4

Jelzőszám: KK-001P0-2176

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén,

továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában

(fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.,

Az EU-elnökség

Jogi, szervezeti és tudománypolitikai vetületek

Szerkesztő
Vörös Imre

Szerzők:

Czigler Dezső Tamás

III. fejezet 2.; 8.; 9.

Fekete Balázs

I. fejezet; III. fejezet 14.; Összegzés

Friedery Réka

III. fejezet 1.; 4.; 5.; 12.; 13.

Horváthy Balázs

II. fejezet; III. fejezet 10.; 11.; Összegzés

Knapp László

III. fejezet 3.; 6.; 7.

Vörös Imre

Előszó; Összegzés

Szerkesztő:
Vörös Imre

Kézirat lezárva: 2010. július 20.

© Czigler Dezső Tamás, Fekete Balázs, Friedery Réka, Horváthy Balázs, Knapp László, Vörös Imre, Budapest, 2010

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2011

A CompLex Kiadó Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Rövidítések jegyzéke

ÁÜT

Általános Ügyek Tanácsa

Bull.

Az Európai Unió Hírlevele (Bulletin of the European Union, 1968-ig: Bulletin of the European Economic Community, 1968-1993: Bulletin of the European Communities)

Coreper

Comité des Représentants Permanents (Állandó Képviselők Bizottsága)

COST

European Cooperation in Science and Technology (Európai Tudományos és Technológiai Együttműködés)

CREST

Comité de la recherche scientifique et technique (Tudományos és Technikai Kutatási Bizottság)

EBHT

Európai Bíróság Határozatainak Tára

EBVP

Európai Biztonság- és Védelempolitika

ECOFIN

Council of Economics and Finance Ministers (az Európai Unió gazdasági és pénzügyminisztereinek tanácsa)

EFTA

European Free Trade Association (Európai Szabadkereskedelmi Társulás)

EGK-szerződés

Szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról

EKSz

Az Európai Közösséget alapító szerződés

EKT

Európai Kutatási Térség (ERA – European Research Area)

EPC

European Political Cooperation (Európai Politikai Együttműködés)

ERIC

European Research Infrastructure Consortium (Európai Kutatási Infrastruktúra Konzorcium)

ESF

European Science Foundation (Európai Tudomány Alapítvány)

ESZAK

Európai Szén- és Acélközösség

ESZAK-szerződés

Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés

EUMSz

Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (hatályos változat)

EURATOM

Európai Atomenergia-közösség

EURATOM-szerződés

Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés (hatályos változat, az ettől való eltérés kifejezetten jelezve a szövegben)

EUSz

Európai Unióról szóló Szerződés (hatályos változat, az ettől való eltérés kifejezetten jelezve a szövegben)

HL

Európai Unió Hivatalos Lapja (2003. február 1-jéig: Európai Közösségek Hivatalos Lapja)

JRC

Joint Research Center (Közös Kutatóközpont)

LSz

Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról

ODA

Official Development Assistance (Hivatalos Fejlesztési Támogatás)

REACH

Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (Vegyi anyagok regisztrálása, értékelése, engedélyezése és korlátozása)

SEPA

Single European Payment Area (Egységes Európai Fizetési Térség)

Előszó

Amikor a Magyar Tudományos Akadémia és az Akadémia Jogtudományi Intézetének vezetése úgy döntött, hogy a Jogtudományi Intézet kiadványt készít a közelgő – 2011-es – magyar EU-elnökség munkáját elősegítendő, tisztában volt azzal, hogy számos más intézményben hasonló munkálatok folynak. Olyan munkálatok, amelyek célja közös: a magyar EU-elnökség fél évének sikerre vitele, a célok megfogalmazása, az elnökség lebonyolításának szervezeti-intézményi oldalról történő megtámogatása.

A Jogtudományi Intézet azonban azt a sajátos többletet kívánja jelen kötettel a magyar EU-elnökségben érintett és sikerében érdekelt közönség számára hozzáférhetővé tenni, amellyel kifejezetten egy akadémiai intézet rendelkezik. A tudományos igényességet kívánja a társadalmi hasznossággal, az elméleti megalapozottságot a gyakorlati útmutatással ötvözni, hiszen ez egy akadémiai intézet egyik alapvető küldetése. Kötetünk közkinccsé kívánja tenni az Intézetben folyó európai jogi kutatások felhalmozódott eredményeit úgy, hogy ezt egy sajátos célra tájoltan: a magyar EU-elnökség szempontjából rendszerezve és kötetté szerkesztve teszi. A kötet tehát meghatározott gondolatmenetet követve kíván a Magyar Tudományos Akadémiához méltó színvonalú, ugyanakkor bárki számára gyakorlatilag hasznosítható ismereteket közvetíteni. Ennek a tudománypolitikai-közpolitikai célnak felel meg a munka gondolatmenete.

Az általánostól a konkrét problémák felé vezetve az olvasót a kötet négy kérdéskört tárgyal: elsőként az Európai Unióval és működésével kapcsolatos alapvető ismeretekkel foglalkozik, bevezetve az olvasót az Unió szervezeti-intézményi és működési kérdéseibe, különös figyelemmel a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésére és az ezáltal hozott változásokra.

A második kérdéskör már kifejezetten az EU-elnökség meglehetősen bonyolult fogalmi problémáiba vezet be, elmagyarázva az elnökség tulajdonképpeni mibenlétét, szervezetét és működését, amiből adódnak azok a feladatok, amelyeket más EU-szervekhez való viszonyban is megfogalmazva az elnökségnek el kell látnia. Különös koordinációs lehetőségeket, egyben kihívást is jelent ebből a szempontból a trió elnökség intézményesülése.

A harmadik kérdéskör részletes összefoglalását nyújtja az utóbbi évek elnökségei lefolyásának, azok tapasztalatainak, és egyben azok értékelését is adja, miközben kifejezetten súlyt helyez a tudománypolitikai kérdések EU-elnökségek általi kezelésére.

A negyedik kérdéskör összefoglalás és kitekintés most már konkrétan a magyar EU-elnökség kihívásaira, felméri a várhatóan felmerülő kérdéseket, utal a lehetséges problémákra, így arra, hogy az EU-elnökségre nem lehet elég korán elkezdeni a felkészülést (ami hazánkban természetesen egy ideje egyébként folyamatban is van).

Kötetünk tehát azzal jellemezhető, hogy megkísérli összefoglalni az elnökséggel kapcsolatba kerülő szakemberek, de a szélesebb közvélemény számára is azokat az alapvető ismereteket és információkat, amelyek birtokában a legtöbb helyzetben felmerülő problémára válasz adható. Kötetünket tehát kézikönyvnek is szántuk, de akadémiai színvonalú kézikönyvnek, amely az EU-elnökségen is túlnyúló, maradandó tudományos eredményeket is magában foglal. A jobb használhatóság érdekében a lábjegyzetek mennyisége természetesen nem tükrözi a valóságban felhasznált tekintélyes mennyiségű szakirodalmat és információs forrásokat, hiszen a Jogtudományi Intézetben hosszú évek-évtizedek óta folyó kutatások egyik állomásáról van szó: megelégedtünk a legfontosabb források jelzésszerű megemlítésével.

A kötet használhatóságát jelentősen emeli az, hogy a függelékben számos informatív értékkel bíró mellékletet csatoltunk a munkához, amely annak gyakorlati hasznosíthatóságát, társadalmi hasznosságát megítélésünk szerint erősíti.

A Magyar Tudományos Akadémia és a Jogtudományi Intézet abban a reményben bocsátja útjára ezt a könyvet, hogy az a 2011. első félévében működő magyar EU-elnökség megszervezését, céltételezését és munkáját, lebonyolítását segíteni fogja. Bízunk abban, hogy a kötet olyan munka amely az érintettek zsebében lapulva egyfajta akadémiai színvonalú „kisokosként” eligazít a magyar EU-elnökség közelgő eseménydús hónapjainak napi kihívásaiban, ugyanakkor azt megfelelő távlatba, tudományos perspektívába helyezi.

Budapest, 2010. július 20.

Vörös Imre
szerkesztő

I. Az Európa Unió működése,
különös tekintettel a tudománypolitikára

Fekete Balázs

1. Az Európai Unióról általában

1.1. Az Európai Unió történelmi kontextusban

Az 1648-as vesztfáliai békét követően Európa történelmi terében egy új típusú politikai entitás kezdett el kialakulni. A királyi önrendelkezést elismerő békeszerződés hatására embrionális formában megszületett a modern állam, mely politikai szerkezetében radikálisan különbözött az európai politikát meghatározó dinasztikus birodalmaktól és egyéb rendi egységektől. A modern állam az állami kényszer monopóliumának és azt kiszolgálni hivatott bürokratikus államgépezetnek fokozatos megteremtésével, továbbá az állam és nemzet gondolatának összekapcsolásával a 19. századra az európai politika hegemón szereplőjévé vált.[1]

Ez a változás Európa földrajzi-politikai terének teljes átalakulásához vezetett, ugyanis a modern nemzetállamok megjelenésével és megszilárdulásával a korábban bizonytalan és gyakran változó elhatároltságú politikai egységek – mint például a számos eltérő közjogi státuszú elemből álló Német-római Császárság vagy Habsburg Birodalom – fokozatosan eltűntek először Nyugat- majd Közép-Európában, és helyüket egy, a modern nemzetállamok között precízen felosztott Európa vette át. A 19. századra Európa olyan politikai és kulturális egységek összességévé vált, melyek mind saját identitással s ezeken alapuló önálló érdekekkel bírtak, és Európa e vetélkedő nemzetek terévé vált.

1.1.1. Az európai egységgondolat eredete

E nemzetállamokból álló modern Európa közgondolkodása természetszerűleg elenyésző figyelmet fordított az európai egység gondolatára a nemzeti önrendelkezés princípiumának igézetében. A késő középkorban és a modernség első évszázadaiban az egység témája csak kevés politikai gondolkodó munkáiban jelent meg, és azokban is nagyon gyakran mint utópikus képzelgés.[2] Egészen az első világháború lezárásáig úgy tűnt, hogy egy olyan európai föderalizmusnak, mely képes Európa területi, politikai és gazdasági széttöredezettségét meghaladni, nincs semmilyen realitása, mivel komolyan vehető társadalmi és politikai erők nem állíthatók mögé.

Az első világháborút követően azonban olyan jelentősen és Nyugat-Európa számára kedvezőtlenül változott meg a világpolitikai és -gazdasági helyzet, hogy az európai egység gondolata immár a válsághelyzetből kiutat kínáló egyik lehetséges alternatívaként jelent meg a közgondolkodásban. A versailles-i békerendszer visszásságai és működési problémái; a nacionalizmus és sovinizmus politikai térnyerése; Nyugat-Európa világgazdasági pozícióvesztése az Egyesült Államokkal szemben mind-mind a fennálló, a nemzetállamokon alapuló berendezkedés problémáira mutatták rá, és ennek ellensúlyozásaként reális lehetőségként vetődött fel a teljes rendszer újragondolása immár föderalista alapokon.

Az európai egység vagy európai föderalizmus legjelentősebb gondolkodója és szószólója Richard Nicolaus Coudenhove-Kalergi gróf volt e korszakban, aki nemcsak a politikai elméletek, hanem a gyakorlati politizálás szintjén is minden tőle telhetőt megtett eszméi megvalósulásáért. Vezetésével jött létre az ún. Páneurópa-mozgalom, melynek fő célja a békés európai együttműködés előmozdítása volt az egyenjogúság, a decentralizáció és az autonómia alapgondolatait követve.[3] Coudenhove-Kalergi 1923-ban megjelent Paneuropa című kötetében dolgozta ki az európai föderalizáció tervét, mely négy egymást követő lépésben képzelte el az „új Európa” megteremtését. Elsőként egy Páneurópai konferenciát hívtak volna össze, melyen meggyőzték volna a résztvevőket a terv szükségességéről, ezt követőn az érintett államok megegyeztek volna arról, hogy az összes vitát nemzetközi döntőbíráskodás útján, azaz a háború lehetőségét kizárva rendezik majd. Harmadik lépésként az országok vámuniót hoztak volna létre, és ennek sikeres működését követően föderalista alkotmány elfogadásával születtet volna meg Páneurópa és foglalta volna el az őt megillető helyét a világpolitikai térben.

E négy lépés mellett Coudenhove-Kalergi komoly hangsúlyt helyezett az „európai identitástudat” kialakítására, mivel úgy vélte, hogy csak ez lehet képes felülemelkedni a nemzet-eszme korábbi hibás értelmezésein. Az „európai identitást” sajátos, komplementer identitásként határozta meg, azaz az egyének nemzeti identitására ráépült volna egy európai identitásréteg is, és ez a kettős – nemzeti és európai – identitás tette volna lehetővé, hogy az európai sokféleségből kiformálódjon az egység, megőrizve a nemzeti kultúrákat is.[4]

E meggyőző politikai és kulturális alaptételek ellenére a Páneurópa-mozgalomnak nem sikerült valódi tömegmozgalommá szerveződnie, azonban az értelmiségiek körében komoly sikereket ért el. Támogatói között megtalálhattuk például Ortega Y Gasset és Thomas Mann világhírű írókat, vagy éppen Sir Winston Churchillt és Konrad Adenauert, Európa későbbi sorsa szempontjából meghatározó politikusokat.

A korszakban e gondolatrendszer azonban leginkább Aristide Briand francia politikusra hatott, aki a csak szűk értelmiségi körökben osztott meggyőződést külügyminisztersége alatt az állami politika rangjára emelte. Briand 1929-ben Genfben tanácskozásokat folytatott az európai államok képviselővel az „európai unió” létrehozásáról, 1930-ben a Népszövetség XI. Közgyűlésén beszámolt tárgyalásairól, és javaslatot tett egy európai konzultatív testület, az Európai Tanács életre hívására az együttműködés összehangolása érdekében. Annak ellenére, hogy Briand terve elbukott, ő maga pedig kiszorult a francia politikából, és 1932-ben meghalt, a francia politikus valódi érdeme, hogy az európai egység gondolatát „beemelte” az európai politika formális terébe, és rászorította az államokat, hogy tervével kapcsolatban hivatalosan is állást foglaljanak.[5] E viták nyomán láthatóvá vált, hogy az európai egység gondolatát elviekben nem utasítja el egyetlen kormány sem, azonban abban részt venni csak a nemzeti szuverenitás csorbítása nélkül hajlandóak. Azaz Európa nem föderalizálható egyetlen nagy konferencia vagy szerződés segítségével, hanem csak apró lépésekben, a mindenkori nemzeti érdekek figyelembevételével és azok között történő finom egyensúlyozás során.

1.1.2. Az európai integráció 1945 után – funkcionalizmus és föderalizmus kettőssége

Az európai integráció folyamata az 1945-öt követő évtizedben jelentősen felgyorsult, a mai intézményi struktúra alapjait ebben a korszakban rakták le. E folyamatban nagy szerepet játszott a gyarmatbirodalmak gyors felbomlása, mely Nyugat-Európa országainak legtöbbjét korábbi gyarmatbirodalmakból egyszerű szuverén államokká fokozta le.[6] Az Európa Tanács 1949-es megalakítását követően Robert Schuman az ún. Schuman-tervben vázolta az Európai Egyesült Államok alapjait, mely a gazdasági, a politikai és a katonai együttműködésen alapult volna.[7] A Schuman-terv további sorsa beszédesen rámutatott az európai egység legalapvetőbb kérdésére, mely a folyamatot mind a mai napig elkísérte.

E terv bizonyos szempontból nézve rendkívül sikeres volt, ugyanis a gazdasági közösség megteremtése – azaz a gazdasági integráció – gyors lépésekben és lendületesen haladt előre az ötvenes évektől kezdve. 1952-ben létrejött az Európai Szén- és Acél Közösség, majd 1957-ben megalakult az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia Közösség. Ezt követően megvalósult az ún. belső korlátoktól mentes közös piac, majd a számos harmonizált szabályon alapuló belső piac, és végül a folyamat megkoronázásaként 1998-ra létrejött a monetáris unió és a közös európai fizetőeszköz, az euró. A gazdasági integráció tehát az európai egységgondolat valódi sikertörténete.

Azonban e sikertörténet árnyékában létezik egy másik, kevésbé csillogó fejezet is, mely a politikai akarat – azaz a politikai integráció – kudarcairól és bukdácsolásáról szól. A politikai integráció az ötvenes években, szimbolikusan az Európai Védelmi Közösség 1954-es bukásával a francia Nemzetgyűlésben, jelentősen háttérbe szorult, és csak apró lépésekben mozdult előre, mint például az Európai Politikai Együttműködés életre hívása a külpolitika terén a hetvenes évektől. E szempontból jelentős pillanat volt az Európai Unió megalapítása 1992-ben, mely a jól működő gazdasági pillér mellé két politikai – közös kül- és biztonságpolitika, illetve bel- és igazságügyi együttműködés – pillért állított, és így új lendületet adott a politikai integrációnak. Az alkotmánytervezet 2005-ös sikertelensége és a Lisszaboni Szerződés hatályba léptetése körüli zavarok ismét a politikai integráció problémáit jelzik.

Mi lehet e kettősség oka? E kérdés nyilván rendkívül összetett válaszokat kíván, de egy pontra mindenképpen rá kell mutatni. A gazdasági integráció sikere azzal függ össze, hogy ez a folyamat alapvetően nem érinti az állami szuverenitás magját alkotó kompetenciákat, továbbá előnyei a jelenlegi, globalizált világgazdasági környezetben nyilvánvalóak. Ezzel szemben a politikai integráció folyamata a szuverenitás kulcs-kompetenciáit – csak példálózó jelleggel: külpolitika, hadügy, igazgatási politikák – kívánja nemzetek feletti hatáskörbe utalni. Az ilyen kezdeményezésekkel szemben az európai államok még ma is igen tartózkodóak, hiszen e területek a mindenkori nemzeti érdekkel állnak szoros kapcsolatban, továbbá az így nyerhető előnyök sem olyan egyértelműek, mint a gazdaság terén.

Úgy tűnik tehát, hogy a mai „Európa-politika” is ugyanazzal a problémával kerül szembe, mint amivel Coundenhove-Kalerginek és Briand-nak is szembe kellett néznie: a szuverenitás – legyen az állami vagy nemzeti – kérdésével. Célszerű ezért minden integrációs eredményt vagy éppen sikertelenséget e szemszögből is megvizsgálni, mert így azok sokkal összetettebb értelmezéséhez juthatunk el. E nézőpontból vizsgálva a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése az európai föderalizmus minden bizonnyal legjelentősebb sikere, minden fogyatékosság és kompromisszum ellenére is.

1.2. Az integráció „mérföldkövei” – az Unió szerződéses architektúrájának ki- és átalakulása[8]

1.2.1. Az első fázis: a gazdasági integráció alapszerződései

A mai Európai Unió szerződéses alapjainak megismeréséhez a múlt század ötvenes éveiig kell visszanyúlni. 1951. április 18-án fogadták el azt az államközi szerződést, mely az európai integrációt a második világháborút követően immár szerződéses keretek között útjára indította. E szerződés, melyet hat állam képviselői – Belgium, Franciaország, Németország, Olaszország, Hollandia és Luxemburg – Párizsban írtak alá, létrehozta az Európai Szén- és Acélközösséget, és ez az aktus minőségileg is új fejezetet nyitott az integráció történetében.[9]

A tagállamok a nyugat-európai szén- és acélközösség megteremtését tágabb perspektívába helyezték, mint egy olyan egyszerű gazdasági együttműködés, melynek célja két kiemelkedő fontosságú ipari szektor – a szénbányászat és az acélgyártás – méretgazdaságosságságának és hatékonyabb működésének biztosítása. A szerződés preambuluma is erről tanúskodik, mivel abban többek között hivatkoznak a világbékére, egy szervezett és életteli Európára, és a véres konfliktusok által megosztott népek közösségének megteremtésére.[10] Az előbbiek mellett és azokkal összefüggésben a szerződés hátterében megjelent a német újrafegyverkezés megakadályozásának célkitűzése is, melyre e szektorok közös ellenőrzése kiváló eszközt biztosított. E speciális gazdasági közösség megteremtését tehát már alapítói sem tekintették öncélnak, hanem egy átfogóbb folyamat első lépését látták benne.

E gazdasági közösség valójában Robert Schuman 1950. május 9-én elhangzott nyilatkozatának alapgondolatát testesítette meg. Schuman szerint ugyanis Európát nem lehet egyszer és mindenkorra egy terv alapján létrehozni, hanem olyan konkrét eredményekre kell alapítani, melyek tényleges szolidaritást teremtenek.[11] Ennek jegyében a szerződés közös piacot teremtett a szén és az acél számára, eltörölve minden olyan gazdasági korlátozást – vámok, mennyiségi korlátozások, állami támogatások stb.[12] –, amely e termékek szabad áramlását korlátozhatta. A termékek szabad áramlása a piac hatékonyabb működéséhez vezetett, ami az árak csökkenését és a szektor termelékenységének növekedését vonta maga után, azaz közvetetten a tagállamok életszínvonalának emelkedéséhez járult hozzá.

A szerződés másik lényegi része a szektorális közös piac kialakítása mellett a piacot működtető és azt felügyelő intézményrendszer megteremtése. A tagállamok tehát olyan önálló szervezetrendszert hoztak létre, mely akaratuktól függetlenül, a közös piac érdekeit nézve járhatott el. E rendszerben a legfontosabb intézmény a független szakértőkből álló, a szerződés céljainak megvalósításáért felelős Főhatóság volt. A Főhatóság saját hatáskörében kötelező döntéseket hozhatott, illetve ajánlásokat és véleményeket bocsáthatott ki.[13] E szerv mellett a szerződés egy, a tagállamok képviselőiből álló ún. Speciális Miniszteri Tanácsról is rendelkezett, melynek fő feladata a tagállamok és a Főhatóság cselekvéseinek a nemzeti gazdaságpolitikákra figyelemmel történő összehangolása volt.[14] E két szereplő tevékenységét egészítette ki a szerződéses szabályok alkalmazása során a jog tiszteletben tartásának biztosítására hivatott Bíróság.[15] A Főhatóság, a Tanács és a Bíróság intézményi háromszögét – mely nagy vonalaiban a hatalommegosztás klasszikus elméletének végrehajtói, jogalkotói és igazságszolgáltatói hármasságát is megtestesítette – a tagállamok parlamentjeinek küldötteiből álló Közgyűlés tette teljessé. A Közgyűlés legfontosabb funkciója a Főhatóság éves jelentésének megvitatása volt, annak elutasítása esetén a Főhatóságot abszolút többséggel akár meneszthette is.[16]

Az ötven évre kötött ESZAK szerződés – ez több, mint fél évszázad távlatából visszatekintve jól látható – egyfajta „kísérleti laboratóriumként” megteremtette azt a struktúrát – közös piac és azt fenntartó független és szupranacionális intézmények –, melyre az európai gazdasági integráció további sikerei épültek.

A szén- és acélközösség eredményei, illetve az Európai Védelmi Közösség 1954-es bukása a gazdasági integráció folytatására ösztönözte a folyamatban részt vevő tagállamokat. Paul-Henri Spaak belga külügyminiszter ambiciózus tervet terjesztett elő 1955-ös megbízatását követően egy, a gazdaság összes területét átfogó közös piac megteremtésére. Ezen a gondolaton alapult az 1957. március 25-én Rómában aláírt és 1958-ban hatályba lépő Európai Gazdasági Közösségről szóló szerződés.

Az EGK-szerződés fő célja olyan közös piac létrehozása volt, mely képes az ún. négy szabadságot – azaz az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlását – meghatározott átmeneti időszakot követően biztosítani.[17] A közös piac működése érdekében, az előbbieket kiegészítve, bizonyos nemzeti politikák közösségi szintre emelésére vagy összehangolására is kötelezték magukat a tagállamok, melyek közül a legfontosabbak a közös agrárpolitika és szállítási politika volt. Intézményi szinten az EGK-szerződés követte az ESZAK berendezkedését, azaz létrehozta Bizottságát, Tanácsát, Bíróságát és Közgyűlését. Apró eltérést jelent, hogy a nemzetek feletti célok megvalósításáért felelős testületet Bizottságnak nevezték el, illetve a Bizottság és a Tanács munkáját segítendő létrejöttek különféle tanácsadó testületek is.

A gazdasági közösség megteremtését kitűző szerződéssel párhuzamosan Rómában egy másik szerződést is aláírtak, melynek célja egy másik kiemelkedő fontosságú ipari szektor egységesítése volt. E szektorális szerződés az Európai Atomenergia Közösségről szólt, és az előbbi szerződésekkel szinte megegyező szerkezetben az atomenergiával kapcsolatos tevékenységek összehangolására törekedett.[18]

A gazdasági integráció intézmény- és szabályrendszerének megteremtése az 1965-ben elfogadott ún. Egyesítő Szerződéssel zárult le,[19] mely befejezte a napjainkban is működő intézményrendszer kiépítését.[20] E szerződés elrendelte a három közösség – ESZAK, EGK és EURATOM – egységes Tanácsának és Bizottságának létrehozását a korábbi, eltérő közösségekhez kapcsolódó szervek egyesítésével. Ezzel a lépéssel létrejött a Közösségek egységes jogalkotó és végrehajtó intézményrendszere, és ez jelentősen racionalizálta az egyébként is hasonló struktúrák működését. A gazdasági integráció tehát megteremtette az azt megvalósító intézményi hálót. Ez a szerkezet az elkövetkezendő évtizedekben sikeresen valósította meg a kitűzött célokat a gazdasági integráció különböző lépcsőfokainak intézményesítésével – a vámuniótól a monetáris unióig.

1.2.2. Második fázis: a politikai pillérek kiépülése

A közös piac eredményes működésének hatására az eredetileg hat tagállam által alapított Európai Közösségek a hetvenes évektől kezdve több hullámban számos új taggal gyarapodtak. 1973-ban Dánia, Írország és az Egyesült Királyság csatlakozott a Közösségekhez, majd 1981-ben a mediterrán térségből elsőként Görögország. 1986-ban Nyugat-Európa két korábban autoriter berendezkedésű állama, Portugália és Spanyolország is felvételt nyert, ezt követően 1995-től Ausztria, Finnország és Svédország is taggá vált, és ezzel alakult ki a köznyelv által csak „Tizenötök Európájának” nevezett gazdasági-politikai-jogi konglomerátum.

A csatlakozási hullámokkal párhuzamosan a nyolcvanas évek közepéig nem történt jelentős módosítás a Közösségek már jól működő szerződéses berendezkedésében. A politikai együttműködés előmozdítására a szerződéses kereteken kívül nagyon óvatos és apró lépésekben került sor, melyek közül a legjelentősebb a tagállamok állam- és kormányfői találkozóinak Európai Tanács megnevezés alatt történő formalizálása volt az 1974-es párizsi csúcsot követően.[21]

Az első valóban jelentős szerződéses okmánynak az 1986-ban elfogadott Egységes Európai Okmány tekinthető, amely a gazdasági integrációt tovább mélyítő belső piac fogalmának bevezetésén túl előre vetítette a politikai integráció továbbfejlesztését is. E szerződés többek között bevezette az ún. együttműködési eljárást, mely a korábban Közgyűlésnek nevezett, 1979 óta tagállami szinten választott képviselőkből álló Európai Parlamentnek a korábbinál jelentősebb szerepet biztosított a közösségi jogalkotásban;[22] továbbá a szerződések szintjén is elismerte az addig csak informális megállapodások alapján működő Európai Tanácsot,[23] illetve megkísérelte az összehangolt külpolitikai együttműködés alapjait lerakni.[24] A politikai együttműködés intézményesedésének igénye tehát jól láthatóan megjelent a nyolcvanas évek végén az Egységes Európai Okmányban.

Az új életre kapó és kibontakozó politikai integráció folyamata az 1992. február 7-én aláírt, az Európai Unió megteremtéséről rendelkező Maastrichti Szerződéssel lépett minőségileg is új fázisába. Az Európai Unióról rendelkező szerződés általános feladata a gazdasági és a politikai integráció egységes keretbe foglalása volt, e cél érdekében hozták létre a szerződés megalkotói az ún. „hárompilléres” szerkezetet.

Az első pillért a gazdasági integrációt megtestesítő EK-szerződés jelentette, melyet a Maastrichti Szerződés a monetáris unió fogalmának beemelésével és a szükséges lépések részletes kidolgozásával jelentősen módosított. A monetáris unió gördülékeny megvalósulása érdekében e szerződés megteremtette az azt működtetni képes intézményrendszer alapjait is, a monetáris unióra való áttérést előkészítő – Lámfalussy Sándor magyar származású belga közgazdász elnökletével megalakuló – Európai Monetáris Intézet létrehozásával,[25] illetve a monetáris uniót megvalósító Központi Bankok Európai Rendszerére és az Európai Központi Bankra vonatkozó szabályozás elfogadásával.[26] A gazdasági integráció tehát igen magas szintre jutott, és ezzel az aktussal gyakorlatilag elérhető közelségbe került végső pontja, a közös fizetőeszköz bevezetése.

A Maastrichtban kialakított két másik pillér kifejezett célja a korábban még amorf keretek között zajló, többszálú politikai együttműködés intézményesítése volt. A közös kül- és biztonságpolitikát a második, míg a bel- és igazságügyi együttműködést a harmadik pillérnek tekinti a szakirodalom. Mindkét pillér legfontosabb szereplője a Tanács – mivel e szerv biztosít leginkább teret a politikai integrációban meghatározó kormányközi együttműködésnek –, mely különféle, kötelező vagy éppen nem kötelező erejű jogi aktusokat – például közös álláspontok, kerethatározatok vagy egyezmények – alkothatott e területek vonatkozásában. A Bizottság e pillérekben nem rendelkezett az első pillérben ráruházott jogosultságokhoz hasonló kizárólagos kompetenciákkal, a Parlament pedig leginkább konzultatív szerepet játszott a politikai együttműködésekben.

Az Európai Unióról szóló szerződés egyéb vívmányokat is tartalmazott, mint például az alapvető emberi jogok tiszteletben tartásának elismerését,[27] a szubszidiaritás elvének mint hatáskör megosztási alapelvnek kifejezett deklarálását,[28] vagy az uniós polgárság intézményének bevezetését.[29] Azonban leglényegesebb eredménye a gazdasági és politikai integráció egy, átfogó intézményi és szabályozási keretben történő egybefoglalása volt, mely lehetővé tette, hogy a két, természetében igen eltérő törekvés ne egymástól elkülönülten, hanem összefüggéseiben és összhangban jelenjen meg az európai politika szintjén.

Az 1997-ben elfogadott és 1999-ben hatályba lépő Amszterdami Szerződés a Maastrichtban megteremtett berendezkedés finomhangolására – például a számos módosítás miatt meglehetősen kaotikusnak tűnő szerkezet újraszámozására – és tökéletesítésére törekedett. Fontos rendelkezése volt az Unió értékeinek meghatározása – szabadság, demokrácia, emberi jogok és jogállamiság –, ez ugyanis lehetővé tette az európai identitás értékbázisának behatárolását.[30] A gazdasági pillérbe a szerződés beiktatott egyes bevándorlási politikával kapcsolatos rendelkezéseket, valamint tovább finomította az együttdöntési eljárásra vonatkozó szabályokat. Sor került még a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó szabályok pontosítására és újrafogalmazására, illetve megjelent „a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” koncepciója is a szerződésben, melynek alárendelték a bel- és igazságügyi együttműködést.[31]

A Nizzai Szerződés, melyet 2001-ben fogadtak el, de csak 2003 februárjában lépett életbe az első ír népszavazás elutasító eredménye miatt, nem hozott átfogó, strukturális változásokat, hanem bizonyos pontokon módosította a fennálló berendezkedést. A tíz új tagállam 2004-es csatlakozására tekintettel a szerződés egyre korlátozta a tagállamok által jelölhető biztosokat. A döntéshozatal vonatkozásában lehetővé tette, hogy a Tanács minősített többségi döntésénél a tagállamok annak igazolását kérjék, hogy a javaslatot támogató tagállamok lakossága az Unió lakosságának legalább 62%-át jelenti, és ezzel gyakorlatilag a vétó lehetőségét biztosította.[32] Továbbá maximalizálta az Európai Parlament létszámát 732 képviselőben, és átalakította a bírósági rendszer hatásköreit, lehetővé téve különféle speciális bírósági panelek létrehozását. Végül azt is meg kell említeni, hogy e szerződés megkönnyítette az ún. „megerősített együttműködésben” való részvételt, és ezzel lehetővé tette az Unió egyes tagállamainak fokozott együttműködését és így az integráció „többsebességes” működését.

1.2.3. A harmadik fázis: az unió alkotmánya felé

A Nizzai Szerződést követően már nyilvánvalóvá vált, hogy az európai integráció jelenlegi „felállása”, melyet a gazdasági és politikai integráció összeolvadása jellemez, csak nagy nehézségek árán tartható meg egy olyan szerződéses keretben, mely az ötvenes években jött létre és a kilencvenes évek kezdetén került kiegészítésre. A számos ponton kiegészített és módosított uniós dokumentumok túl bonyolulttá és követhetetlenné váltak a nagyközönség számára, továbbá maga a közjogi rendszer is nehezen átláthatóvá vált. A strukturális problémák mellett újabb reformok is szükségesnek látszottak, mint például az emberi jogok katalógus jellegű beemelése a szerződésekbe,[33] vagy az Unió demokratizálásának folytatása, illetve működése hatékonyságának fenntartása a huszonhét tagállam jelenléte mellett.

E kérdésekre próbált megoldást találni a Nizzát követő időszak uniós politikája, és az előbbi kihívásokra adott választ a két ratifikációs fordulót is „megélt” Lisszaboni Szerződés hatályba lépése jelentette. A Lisszaboni Szerződés története valójában a 2001-es laekeni Európai Tanáccsal kezdődött, mely megállapította, hogy az Uniónak demokratikusabbá, transzparensebbé és hatékonyabbá kell válnia. Az előbbieket összefoglaló Laekeni Nyilatkozattal létrehozták a tagállamok, a tagjelölt államok, az uniós intézmények képviselőiből és egyéb megfigyelőkből álló Európai Konventet, mely célja egy uniós alkotmánytervezet kidolgozása volt. A 2002 tele óta tevékenykedő Konvent 2003 nyarára általános egyetértéssel véglegesítette az uniós alkotmány tervezetét, és eljutatta azt az Európai Tanácshoz és Tanácshoz, majd a tervezet az Unió hivatalos lapjában is megjelent.[34]

Az alkotmánytervezet több olyan újdonságot is tartalmazott, melyből egy, a hatályban lévő szerződéses rezsimmel összehasonlítva, minőségileg és strukturálisan is új berendezkedés körvonalai rajzolódtak ki. A legáltalánosabb szinten mindenképpen ki kell emelni, hogy megszüntette a Maastrichti Szerződés óta bevett hárompilléres szerkezetet, és a két kormányközi pillért az uniós politikákat szabályozó III. részbe olvasztotta be, megőrizve bizonyos egyhangúsági – azaz a gazdasági kérdésekre jellemző szupranacionális döntéshozataltól eltérő – követelményeket a döntéshozatali eljárásokban.[35] E lépéssel a politikai integráció e korábban nagy óvatossággal és gyakran a reálpolitika és a kompromisszumok szintjén kezelt – és önállóságukat és eltérő természetüket hangsúlyozandó specifikus pillérekbe szervezett – dimenziói az unió működésének általános és egységes szerkezetébe tagozódtak volna be.

Az egyedi rendelkezések specifikusabb szintjén további új elemeket kívánt bevezetni a tervezet. A korábbi hatáskörmegosztási rendszerrel szemben – mely az Unió céljainak és az azokhoz rendelt jogalapok dinamikus, gyakran bírósági eljárásokban kicsúcsosodó értelmezésén alapult[36] – a tervezet a föderális államokhoz hasonló rendszert vázolt fel. Elismerve az arányosság és a szubszidiaritás elveit, a tervezet megkülönböztette a kizárólagos és a megosztott hatásköröket. A kizárólagos hatáskörbe tartozó ügyekben csak az Unió alkothatott volna jogot, míg a megosztott hatásköröknél kompetenciáikat a tagállamok csak annyiban gyakorolhatták, amennyiben azt az Unió nem gyakorolta vagy arról lemondott.[37] E megoldás ismét csak egy szövetségi állami közjogi berendezkedés felé közelítette volna az Unió jogrendjét.

Az alkotmánytervezet megszövegezői komoly erőfeszítéseket tettek azért, hogy az eddig meglehetősen személytelen Unió „jobban láthatóvá váljon” a politikusok szintjén is. Ennek érdekében létrehozták az Európai Tanács elnöki pozícióját, és a két és fél évre választott Elnök fő feladataként az Európai Tanácsban megjelenő érdekek összehangolását és az Unió képviseletét határozták meg.[38] Egy másik új pozíciót is felállítottak, az Unió Külügyminiszterét, akinek aktívan részt kellett venni az uniós külpolitika alakításában, amellett az Európai Bizottság egyik alelnökeként az egyéb külső tevékenységek összehangolásáért is felelt volna.[39]

További fontos, leginkább szimbolikus értékű változtatások voltak a szövegtervezetben az Alapjogi Charta önálló II. cím alatt történő beemelése, az Unióból való kilépés jogának kifejezett elismerése[40] és az Unió szimbólumainak – zászló, himnusz, jelmondat és „ünnepnap” – meghatározása.[41]

Az előbbi vázlatból is látszik, hogy a tervezettel valóban új fázisba lépett az európai integráció fejlődése, egy, az államiság legfőbb elemeivel rendelkező európai szövetségi állam kontúrjai kezdtek kirajzolódni az előbbi rendelkezések eredményeképpen. A tagállami belpolitikai csatározások mellett talán a lakosság európai „szuperállammal” szembeni fenntartásai is okai lehettek annak, hogy a tervezetet két alapító tagállamban – Franciaország és Hollandia – népszavazáson elvetették 2005-ben. A népszavazási kudarcoknak köszönhetően az Alkotmánytervezet lekerült az európai politikai napirendjéről, azonban számos megoldása és eleme a Lisszaboni Szerződésben változatlanul szerepet kapott.

A 2007-es német elnökség alatt kapott az intézményrendszer és a működés megújítására irányuló „alkotmányozás” új lendületet. A júniusi Európai Tanácson kikristályosodott, hogy a korábbi alkotmányos megközelítés nem tartható fenn, továbbá, hogy az Alapjogi Charta is számottevő ellenérzést váltott ki az Egyesült Királyságban és Lengyelországban. E helyzetből a kiutat az ún. Reformszerződés megalkotása jelentette, mely több ponton is jelentősen módosította a már létező szerződéses architektúrát, de nem hozott volna létre önálló dokumentumot. A Reformszerződést 2007. december 13-án Lisszabonban írták alá a tagállamok képviselői, és ezt követően kezdődött meg a ratifikációs folyamat. A politikai viharoktól is kísért ratifikációs folyamat – annak ellenére, hogy 2008 decemberét tűzték ki határidőnek – 2009 novemberére fejeződött be. A folyamat elhúzódásában jelentős szerepet játszott a ratifikációs folyamat egyetlen népszavazása Írországban, ahol csak második nekifutásra, 2009-ben sikerült elfogadtatni a szerződést, illetve a cseh és lengyel köztársasági elnök húzódozása a már megerősített szerződés kihirdetésétől.

1.3. A jelenlegi uniós berendezkedés fő vonalai

A Lisszaboni Szerződés szerkezetileg, ellentétben az Alkotmánytervezet koncepciójával, nem vezet be új szerződéses struktúrát, hanem a fennálló berendezkedést újítja meg. Szimbolikus értékű, de ezzel együtt fontos változás, hogy a szerződéses architektúra egyik elemének az átnevezésével – az Európai Közösségről szóló szerződés az Európai Unió működéséről szóló szerződés megnevezést kapja – a korábban egyenrangú szerződések között immár funkcionális alárendeltségi viszonyt teremt. Az Európai Unióról szóló szerződés rögzíti az Unióra vonatkozó általános, leginkább politikai jellegű rendelkezéséket, az Európai Unió működéséről szóló szerződés pedig a mindennapi működés – beleértve az intézményeket és a politikákat – részletszabályait tartalmazza.

Elsőként érdemes bizonyos olyan alapelvi szintű rendelkezéséket megemlíteni, melyek a korábbi hasonló cikkelyekkel összehasonlítva új tartalmat nyertek. Az Unió céljaihoz kapcsolódva a szerződés deklarálja, hogy az Unió a békére, értékei és a jólét előmozdítására épül.[42] Az Unió értékeit is explicit módon definiálja a szerződés egyik további szakasza, azok az emberi jogok, a demokrácia, a jogállamiság és a pluralizmus köré csoportosíthatók.[43] Az előbbiekből kitűnik, hogy az Unió többé már nem kizárólag egy sikeres gazdasági közösségként, mely kompetenciái a politikai együttműködés – külpolitika, igazságügy és monetáris politika – bizonyos területeit is érintik, hanem értékközösségként határozza meg önmagát. Ez komoly lépés az Unió identitásának megteremtése felé, és feltűnően egybevág Coudenhove-Kalergi gróf közel egy évszázaddal korábban az európai identitás közösségképző erejéről megfogalmazott gondolataival.

A szerződés szövegének rendszertani értelmezéséből az is kiderül, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jogon alapuló térség gondolatát; a belső piacot; a monetáris politikát; és a közös kül- és biztonságpolitikát az Unió az előbbi célok érdekében hozta létre. Ezek szerint ezek többé már nem állnak meg önmagukban, mint történt az integráció egyes korábbi szakaszaiban, hanem alárendelődnek az általános célkitűzéseknek.[44] Az Unió általános identitás szerkezetébe tehát betagozódnak az integráció korábbi lépései, öncélból egy átfogóbb cél eszközévé válva.

A hatáskörök meghatározására a szerződés az Alkotmánytervezet modelljét veszi át. Az EUSz általános rendelkezései között rögzíti, hogy az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás a hatáskör-átruházás elvére épül, továbbá azt is megállapítja, hogy hatásköreit az Unió a szubszidaritás és arányosság elveinek figyelembevételével gyakorolhatja.[45] Az EUMSz-hez csatolt 2. Jegyzőkönyvben részletezik e követelményeket. Minden jogalkotási tervezetet indokolni kell a szubszidiaritás és az arányosság szempontjából, és mind mennyiségi, mind minőségi mutatókkal alá kell támasztani a közösségi jogalkotás szükségességét. E jegyzőkönyv meghatároz egy eljárást is, amely során a nemzeti parlamentek jelezhetik aggályaikat a tervezetekkel szemben, amennyiben úgy látják, hogy nincsenek összhangban az előbbi elvekkel.[46]

Az EUMSz első címe állapítja meg a hatáskörökre vonatkozó részletes rendelkezéseket. E rész hat kizárólagos[47] és tizenegy megosztott[48] hatáskört ismer el, továbbá rendelkezik arról, hogy bizonyos területen az Unió akár tagállami politikákat kiegészítő vagy összehangoló jelleggel,[49] akár önálló felhatalmazás alapján cselekedhet.[50] E hatáskör-megosztási rendszer az elmúlt évtizedekben kialakult helyzetet rögzíti és pontosítja, ez pedig lehetővé teszi az Unió és tagállamok döntési kompetenciáinak pontosabb elhatárolását. Maga a kizárólagos és megosztott hatáskörökre épülő rendszer a szövetségi államok közjogi berendezkedését juttathatja az eszünkbe.

Az emberi jogi elkötelezettséget jelzi, hogy az Unió elismeri az Alapjogi Charta kötelező erejét,[51] továbbá csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok európai egyezményéhez is.[52] Az emberi jogok tiszteletben tartásával függ össze a demokratikus elkötelezettség hangsúlyozása is, a szerződés alapelvi szinten deklarálja, hogy az Unió működése a képviseleti demokrácia elvén alapul.[53]

E lépéssel az Unió szakít az integráció folyamatának korábbi gyakorlatával, ahol demokratikus legitimációt alapvetően a részt vevő tagállamok kormányai mögött álló demokratikus felhatalmazás jelentette, de az integrációs folyamatot nem helyezték kifejezett demokratikus kontroll alá. A demokratikus elvek széles körű kodifikációja a politikai integráció előrehaladásával függ össze, ugyanis a politikai együttműködés megerősödése az európai demokratikus politikai hagyomány általános érvénye miatt igényli a demokratikus követelmények minél szélesebb körű uniós szintre emelését. Ellenkező esetben az Unió legitimitása a polgárok szemében nem lenne biztosítható.

A Lisszaboni Szerződés alapelvi szinten – mint az előzőekben láthattuk – komoly erőfeszítéséket tett egy jogilag precízen körülhatárolt, önálló identitástudattal rendelkező politikai egység megteremtésére, mely képes azokat az ügyeket hatékonyan és átláthatóan képviselni, melyekre tagállami szinten már nincs lehetőség napjaink globalizált világában.

1.3.1. Az intézményszerkezet

A Lisszaboni Szerződés által kialakított intézményi szerkezetet természetesen csak az általánosság nagyon magas szintjén lehet e bevezetőben bemutatni. Elsőként azt kell megjegyezni, hogy szerződés kifejezetten rendelkezni arról, hogy az intézmények célja az Unió értékeinek és céljainak előmozdítása, a polgárok és tagállamok érdekeinek szolgálata, és az intézkedések hatékonyságának biztosítása.[54] E rendelkezés is egybevág az előbb bemutatott változás általános irányával, mely az Unió egyes elemeit az Unió céljai és értékei alá rendeli.

1.3.1.1. Az Európai Parlament

Hangsúlyozva a demokratikus elem fontosságát az EUSz. elsőként az Európai Parlamentet említi. Az elnököt nem számítva maximum 750 képviselőből álló Parlamentnek két fő funkcióval ruházza fel a szerződés. Első funkcióját a Tanáccsal közösen gyakorolja: ez a jogalkotás; a szerződés kifejezetten nevesíti annak egy speciális és kiemelkedően fontos esetét, a költségvetés elfogadását. További feladata, melyet egyedül lát el, a klasszikus parlamenti feladatok másik csoportjához, a politikai ellenőrzéshez kapcsolódik. A Parlament politikai mechanizmusain keresztül – pl. vizsgálóbizottságok létrehozása, kérdések és petíciók kivizsgálása – ellenőrzi az Unió működését, különös tekintettel a Bizottság és a Tanács munkájára.

A Parlament fontos jogkörökkel rendelkezik a Bizottság vonatkozásában, ugyanis dönt mind a Bizottság elnökéről, mind a Bizottságról mint testületről,[55] továbbá a szerződés kifejezetten deklarálja, hogy a Bizottság – hasonlóan a klasszikus végrehajtó–törvényhozó szerv relációhoz – felelős a Parlamentnek.[56] E felelősségből kiindulva, bizalmatlansági indítvány alapján a Parlament minősített többséget igénylő nyílt szavazással megvonhatja a bizalmat a Bizottságtól, és ezzel lemondathatja a testületet.[57] A Parlament tehát komoly demokratikus kontrollt gyakorolhat az integráció egyik legfontosabb szerve, a Bizottság felett, és a demokratikus elem ilyen erős jelenléte minden bizonnyal javítja az integráció demokratikus legitimációját.[58]

1.3.1.2. Az Európai Tanács

A tagállamok állam- és kormányfőiből – azaz a végrehajtó hatalom képviselőiből –, saját elnökéből és a Bizottság elnökéből álló Európai Tanács fő feladata az uniós politika általános irányainak meghatározása. E szerv alapvetően politikai jellegű, amit a szerződés azon rendelkezése is hangsúlyoz, mely jelzi, hogy az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat.[59] A félévente kétszer ülésező és konszenzussal döntő Európai Tanács a nagybetűs politika színtere, itt vitatják meg az Uniót érintő átfogó politikai kérdéseket, és itt köttetnek a jövőbeni fejlődést meghatározó politika alkuk is. Az átfogó politikai szerepet egészíti ki az, hogy a közös kül- és biztonságpolitika körében az Európai Tanács határoz a célkitűzésekről és általános iránymutatásokról.[60]

Új elem a szerződésben az Európai Tanács két és fél évre választott elnöki tisztsége. Az elnök legfontosabb feladata a konszenzus és a kohézió megteremtése az Európai Tanács tagjai között, és így a működés olajozottabbá tétele. Noha csábító lenne, az Európai Tanács elnöke kapcsán egyáltalán nem beszélhetünk a klasszikus államfőhöz hasonló pozícióról, mert az elnök az Unió működését befolyásoló hatáskörökkel nem rendelkezik. E tisztség sokkal inkább olyan mediátori szerepet jelent, mely feladata a folytonos konszenzus keresés és az eltérő tagállami érdekek csendes összehangolása. Jelenleg e pozíciót Herman van Rompuy volt belga miniszterelnök, flamand kereszténydemokrata politikus tölti be.[61]

1.3.1.3. A Tanács

Az uniós jogalkotás másik kulcsintézménye a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből álló Tanács. Az integráció korai szakaszaiban önálló jogalkotási hatáskörrel rendelkező Tanács az Egységes Európai Okmányt követően fokozatosan társjogalkotó szervvé vált. A Lisszaboni Szerződés elfogadása után minden olyan jogszabályalkotásban együtt dönt az Európai Parlamenttel, mely az ún. rendes jogalkotási eljárás szerint történik.

A jogalkotási funkció mellett a Tanács jogosult az uniós szintű politikák meghatározására, és ehhez kapcsolódva koordinatív feladatokat is ellát szerződéses felhatalmazás alapján. Erre jó példa a Tanács szerepe a gazdaságpolitika terén. A szerződés kifejezetten felhatalmazza a Tanácsot arra, hogy az Európai Tanáccsal való konzultációt követően iránymutatásokat tartalmazó ajánlásokat fogadjon el a tagállami gazdaságpolitikák összehangolásáról, az egyes tagállami gazdaságpolitikákat figyelemmel kísérje, és szélsőséges esetekben a tagállamokat ajánlásban figyelmeztesse.[62] Továbbá a közös kül- és biztonságpolitika terén a Tanács végrehajtói hatáskörrel is rendelkezik, ugyanis e terén a Tanács fogadja el az Európai Tanács által meghatározott stratégiákhoz kapcsolódó végrehajtási határozatokat.[63]

Jelenleg tíz tanácsi formáció létezik, ezek feladata a hatásköreikbe tartozó ügyekben történő döntéshozatal. Az ún. Általános Ügyek Tanácsa részben olyan ügyekkel foglalkozik, melyek egyszerre több szakpolitikai területet is érintenek – például az Unió bővítése vagy a költségvetés kereteinek meghatározása –, továbbá gondoskodik az Európai Tanácsban és a többi formációban folyó tevékenység koordinációjáról is.[64] Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője elnöksége alatt működő Külügyek Tanácsának[65] feladata az Európai Tanács iránymutatásai alapján az Unió külső tevékenységének részletes kidolgozása és annak összehangolása.[66] Az előbbi kettő mellett nyolc további tanácsi formáció létezik jelenleg, mindegyikük egy viszonylag széles területen rendelkezik döntési lehetőséggel.[67]

A Tanács főszabályszerűen minősített többséggel dönt, mely követelményeként 2014-től a Lisszaboni Szerződés az ún. „kettős többség” rendszerét vezeti be. Egy döntéshez nem lesz elegendő a szavaztok 55%-ával elérni a minősített többséget, hanem arra is szükség lesz, hogy e szavazatokat legalább tizenöt olyan tagállam adja le, melyek lakossága legalább az Unió lakosságának 65%-át teszi ki. E megoldás továbbra is a nagyobb államoknak kedvez majd, hiszen könnyen elképzelhetőek olyan helyzetek, ahol a szükséges szavazatszám ellenére több együttműködő nagyobb állam blokkolhatja a döntéshozatalt. Ha a Tanács nem a Bizottság vagy a külügyi főképviselő javaslata alapján jár el, akkor a leadott szavazatok nagyobb hányadára lesz szükség, szám szerint 72%-ára.

A döntéshozatal kapcsán mindenképpen meg kell említeni az ún. Coreper szerepét. E tagállami nagykövetekből álló testület – melynek megnevezése az Állandó Képviselők Tanácsa francia kifejezésből alkotott betűszó – feladata a tanácsi döntések előkészítése. Amennyiben a Coreper-ben sikerül egy javaslat kapcsán egyetértésre jutni, akkor azt a Tanács további vita nélkül fogadja el, hacsak egy tagállam nem javasolja az adott javaslat újratárgyalását. Azok a kérdések pedig, melyeknél nem sikerült konszenzust elérni a Coreper-ben, az adott tanácsi formációban kerülnek részletes megvitatásra. E rendszer biztosítja azt, hogy a Tanács elé csak a valóban fontos és jelentősebb politikai vitát kiváltó javaslatok kerüljenek, a kisebb politikai súllyal bíró szakpolitikai szintű kérdésekről általában már a Coreper-ben kialakul a hivatalos álláspont.[68]

1.3.1.4. Az Európai Bizottság

Politikai értelemben az integráció motorja az Európai Bizottság. A szerződés kifejezetten rögzíti, hogy a Bizottságnak az Unió általános érdekeit kell képviselnie,[69] továbbá részletesen szabályozza, hogy tagjait európai elkötelezettségük és megkérdőjelezhetetlen függetlenségük alapján kell kiválasztani.[70] A Bizottság tehát e felfogásban egy olyan független szerv, mely érvényesíti az uniós érdekeket mind a tagállamok, mind a többi uniós intézmény vonatkozásában.[71]

A Bizottság főbb hatáskörei nagy vonalakban megfelelnek a tagállami közjogban a végrehajtó szerv kompetenciáinak azzal a kikötéssel, hogy egyes esetekben túlterjeszkednek azokon. Négy hatáskörcsoportot lehet megkülönböztetni. A Bizottságot gyakran a „szerződések őrének” is nevezik, mivel egyik fő feladata, hogy felügyeli az egyes intézkedések, illetve az uniós jog alkalmazását. Második jelentős hatásköre a jogalkotási eljárásokban való részvétel, ami leginkább az egyes javaslatok előkészítését jelenti, illetve bizonyos mediátori feladatokat.[72] A Bizottság nem csak megindítja javaslatával a jogalkotást, hanem az elfogadást követően gondoskodik a jogszabályok végrehajtásáról is, és ezzel összefüggésben az adott jogi aktust kiegészítendő, kifejezett felhatalmazása alapján jogot is alkothat.[73] Utolsóként meg kell említeni képviseleti jogosultságait is, mivel az Uniót a Bizottság képviseli a tagállamokban végrehajtott jogi tranzakciókban.[74]

Jelenleg minden tagállam egy biztost delegálhat a testületbe, azonban 2014-et követően a testület létszáma a tagállamok kétharmadával megegyező számú tagra csökken majd. E megoldás – melyet komoly politikai viták kísértek – célja a testület létszámának csökkentése és így a működés hatékonyságának a fokozása. A vonatkozó rendelkezések kiemelik, hogy a tagokat a tagállamok szigorú egyenjogúsága alapján kialakított rotációs rendszer alapján kell majd kiválasztani, mely képes a „tagállamok teljes demográfiai és földrajzi spektrumának” megjelenítésére.[75] A Bizottság elnöke, akit az Európai Tanács javasol minősített többséggel és az Európai Parlament választ meg, állapítja meg a Bizottság szervezetét és dönt működésének rendjéről.[76]

1.3.1.5. Az Európai Unió Bírósága

A napjainkra már igen jelentős terjedelmű uniós joggal kapcsolatos ügyek az Európai Unió Bírósága hatáskörébe tartoznak. Feladatát a szerződés a következőképpen rögzíti: „biztosítja a jog tiszteletben tartását a szerződések értelmezése és alkalmazása során.”[77] E rendelkezés kapcsán mindenképpen ki kell emelni, hogy e megfogalmazásból nem az következik, hogy minden uniós jogi relevanciával rendelkező ügynek az Európai Unió Bírósága elé kell kerülnie. Az uniós jog érvényesítése jelentős részben a tagállami bíróságok feladata is, hiszen itt indul a legtöbb olyan ügy, mely valamilyen ponton kapcsolatba kerül az uniós joggal. Az Európai Unió Bírósága csak azokban az esetekben járhat el, amikor ezt a szerződéses rendelkezések kifejezetten lehetővé teszik.[78] Tehát az uniós jog és az abból eredő jogok és kötelességek érvényesítése alapvetően a nemzeti bíróságok előtt történik, az Európai Unió Bíróságának beavatkozására csak a szerződés által létrehozott eljárásokban kerülhet sor.

A Lisszaboni Szerződés reformjait követően az Európai Unió Bírósága két általános – a tagállamok számával megegyező számú bíróból álló – bírói fórumból és egy különleges hatáskörű bíróságból áll. A Bíróság, melynek bírái a tagállamok legmagasabb szintű bírói kinevezési követelményeinek kell hogy megfeleljenek, legfelsőbb és fellebbviteli bírósági feladatokat lát el. Az Elsőfokú Bíróságból létrehozott Törvényszék végzi a „mindennapi” ítélkezései munka java részét, mivel a legtöbb ügy e szinten indul. E két bírói fórum munkáját egészíti ki a Közszolgálati Törvényszék, melynek feladata az Unió intézményében dolgozók munkaügyi vitáinak rendezése. A szerződés rendelkezik arról, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében további speciális hatáskörű törvényszékeket lehet létrehozni.[79]

Az Európai Unió Bíróságának tevékenysége négy fő feladatkört ölel fel. Egyrészt dönthet különféle uniós intézmények közötti vitákban, a tagállamok és az Unió között felmerült kérdésekben, illetve tagállamok közötti vitás kérdésekben. Továbbá a természetes és jogi személyek jogvédelme érdekében különféle eljárásokban határozhat egy jogi aktus érvényességéről vagy egy adott szerződéses szakasz értelmezéséről. Az előbbi kompetenciákat kiegészítendő, a szerződések több szakasza is feljogosítja a Bíróságot különleges kérdésekben történő eljárásra, mint például a közös kül- és biztonságpolitika vagy a bel- és igazságügyi együttműködés terén.[80]

1.3.1.6. Az Európai Központi Bank

A monetáris integráció megvalósulásával párhuzamosan jött létre az Európai Központi Bank. Az Európai Központi Bank és a monetáris unióban részt vevő központi bankok alkotják a Központi Bankok Európai Rendszerét, mely elsődleges feladata az árstabilitás fenntartása, azaz az infláció és a defláció megfelelő korlátok között tartása.[81] Emellett a KBER is támogatja az Unió gazdaságpolitikáját, amennyiben ez nem veszélyezteti fő feladatát.

Az EKB jogosult kizárólag az euró bankjegyek kibocsátásának engedélyezésére, továbbá teljes függetlenséget élvez. E teljes függetlenség – mely a német központi bank modelljén alapul – olyan komoly követelmény, hogy a szerződés rendelkezései kifejezetten kötelezik az Unió intézményeit és a tagállamok kormányait ennek tiszteletben tartására.[82] Komoly konzultációs kompetenciákkal is rendelkezik az EKB, ugyanis minden, a hatáskörébe tartozó uniós jogalkotási vagy nemzeti jogszabálytervezettel kapcsolatban konzultálni kell vele, továbbá joga van a hozzá tartozó területeken véleményt előterjeszteni.[83]

1.3.1.7. A Számvevőszék

Az Unió pénzügyeinek ellenőrzése a hetvenes évek közepén létrehozott Számvevőszék feladata. E szerv, hasonlóan az EKB-hoz, feladatai ellátása érdekében teljes függetlenséggel rendelkezik, a tagok függetlenségét kifejezetten előírja a szerződés, utasíthatóságukat pedig explicit módon kizárja.[84] Fő feladata az Unió bevételeire vonatkozó elszámolások vizsgálata, beleértve az Unió összes szervét. A Számvevőszéknek az elszámolások megbízhatóságát, illetve az ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét, illetve a pénzgazdálkodás hatékonyságát és eredményességét kell minden esetben ellenőriznie. Amennyiben valamilyen szabálytalanságot észlel, akkor köteles jelentést tenni.[85]

1.3.2. Döntéshozatal – intézményi kooperáció a gyakorlatban

Az Unió döntéshozatali mechanizmusai abban a tekintetben megegyeznek a tagállami közjogi rendszerekkel, hogy több intézmény vesz részt bennük, azaz szükségszerűen az intézményközi együttműködésre épül. A különlegességüket az adja, hogy míg tagállami szinten a jogalkotó szerv minden esetben a nemzeti parlament, az Unióban a jogalkotást speciális együttműködési eljárásban – főszabályszerűen – két szerv, a Tanács és az Európai Parlament végzi. E két szereplő, és az általuk képviselt eltérő intézményi logika – a Tanácsban a tagállamok, míg a Parlamentben a különféle európai pártok alakítják a döntéseket – miatt az uniós döntéshozatal menete több ponton is jelentősen eltér a hagyományos, tagállami rendszerektől.[86]

A Lisszaboni Szerződés egyszerűsítette a korábban meglehetősen szövevényes jogalkotási eljárásokat, megkülönböztetve az általában alkalmazott „rendes jogalkotási eljárást” az egyes, egyedi esetekben követendő „különleges jogalkotási eljárásoktól”.[87] Mindkét eljárásban több uniós intézmény működik közre, azonban jogköreik és feladataik jelentős mértékben különböznek az egyes eljárásokban. E bevezető kizárólag a „rendes jogalkotási eljárást” kívánja felvázolni, mivel ez mint tipikus forma pontosan jelezheti az uniós jogalkotás mechanizmusait, míg az atipikus eljárások bemutatásától – a terjedelmi korlátokra tekintettel – el kell tekinteni.

A „rendes jogalkotási eljárásban” három intézmény – a Bizottság, az Európai Parlament és a Tanács – szerepel, és a Bizottság kompetenciái térnek el minőségileg a másik két szerv jogköreitől. A szerződés rendelkezései rögzítik, hogy ez a jogalkotási eljárás a Bizottság kezdeményezésére indul, azaz a Bizottságnak kell egy jogalkotási javaslatot terjesztenie a Parlament és a Tanács elé. A Bizottság tehát kizárólagos kezdeményezési jogkörrel rendelkezik, amit az is hangsúlyoz és megerősít, hogy ha egy javaslatot nem a Bizottság terjeszt be, akkor nagyobb arányú többségre van szükség az elfogadásához a Tanácsban,[88] illetve attól eltérni is csak egyhangúan lehet.[89]

Az eljárás részletes szabályait az EUMSz. 294. cikkében találhatjuk, melyet a következőképpen összegezhetünk. A javaslat beterjesztését követően kezdődik az ún. első olvasat szakasza, melyben a Tanács és a Parlament a főszereplő. Elsőként a Parlament elfogadja álláspontját a Bizottság előterjesztéséről, és továbbküldi azt a Tanácsnak. Ezt követően két lehetséges forgatókönyv képzelhető el. Ha a Tanács egyetért a Parlament álláspontjával, akkor az adott szövegezéssel azt elfogadottnak kell tekinteni, azaz ezzel az eljárás befejeződik. Ellenben ha azzal nem ért egyet, akkor a Tanács is elfogadja saját álláspontját, és az okok részletes feltárása mellett közli a Parlamenttel. Ebben az esetben a Bizottság is közli saját álláspontját a tanácsi javaslatról.

A következő szakaszban, melyet második olvasatnak nevezünk, három hónapon belül a Parlamentnek kell cselekednie. Megtörténhet, hogy egyetért a Tanács álláspontjával, vagy egyáltalán nem foglal állást, ebben az esetben azt elfogadottnak kell tekinteni, és így befejeződik az eljárás. Az is előfordulhat, hogy többségi szavazással elutasítja a tanácsi álláspontot, ekkor a javaslatot elutasítottnak kell tekinteni, és ezzel is lezárul az adott eljárás. Harmadrészt az is elképzelhető, hogy a Parlament módosításokat javasol az adott szöveghez. Ebben az esetben folytatódik az eljárás, melynek első lépése, hogy a Bizottság véleményt nyilvánít a Parlament módosításairól. Ha ezt három hónapon belül a Tanács minősített többséggel elfogadja, akkor a jogszabály megszületett, és az eljárás véget ér. Ha nem fogadja el, akkor össze kell hívni az ún. egyeztetőbizottságot, mely az eljárás harmadik szakaszának, az ún. egyeztetésnek a kezdetét jelenti.

Az egyeztetőbizottság a Tanács tagjaiból vagy képviselőiből és parlamenti képviselőkből alakul meg. Az egyeztetések célja, hogy hat héten belül olyan közös szövegtervezetet alkosson, melyet a Tanács képviselői minősített többséggel, a Parlament képviselői pedig többséggel el tudnak fogadni. A Bizottság is részt vesz e tárgyalásokban, és fő feladata, hogy a konszenzus elérést minden lehetséges eszközzel segítse. Ha hat héten belül nem sikerül közös tervezetet jóváhagyni, akkor az aktust elutasítottnak kell tekinteni, és ezzel ismét véget ér az eljárás.

Ha sikerül, akkor megkezdődik az utolsó, harmadik olvasatnak nevezett szakasz. E szakaszban az egyeztetőbizottság által elfogadott javaslatot hat héten belül a Tanácsban minősített többséggel, a Parlamentben pedig többséggel jóvá kell hagyni. Ha ez megtörténik, akkor a jogalkotási eljárás sikeres, azaz megszületik az adott jogi aktus, ha nem, akkor az eljárás sikertelenül befejeződik.

Záróakkordként az elfogadott jogszabályokat a Tanács és az Európai Parlament elnökének is alá kell írnia, illetve azt Európai Unió hivatalos lapjában ki kell hirdetni. Ha megjelöltek külön napot a hatálybalépésre, akkor a jogszabály azon a napon lép hatályba, ha nem, akkor a kihirdetést követő huszadik napon.[90]

Mint látható, ez a „rendes jogalkotási eljárás” egy több elemből álló, és többszereplős folyamat. A Bizottság szerepe a mediátoréhoz hasonló, aki maga nem vesz részt az eljárásban, de mindent meg tesz, hogy a felek konszenzusra jussanak. Ez a szerep nyilvánvalóan abból is fakad, hogy az uniós érdeket legtisztábban a Bizottság képviseli, míg a Tanácsban és a Parlamentben már más – akár tagállami, akár speciális politikai – érdekek is megjelenhetnek és alakíthatják az intézmények „hozzáállását”. Az eljárás hosszú folyamata pedig az ún. dialektikus logikára épül, melynek célja, hogy az ellentétes álláspontok folytonos ütközetése során kialakuljon egy, mindkét fél számára elfogadható döntés.

Az előbbiek jól példázhatják, hogy az EU-ban megjelenő, mind természetükben, mind tartalmukban eltérő intézményi és egyéb érdekeket hogyan próbálják meg az intézményeket kooperációra ösztönző szabályok segítségével olyan módon összehangolni, hogy maga az Unió működőképes maradjon.

1.3.3. Az uniós politikák rendszere

Az európai integráció fejlődésének természetes következménye volt bizonyos, korábban tagállami szinten működő politikák közösségi hatáskörbe emelése az egységesülési folyamat előrehaladásával párhuzamosan. Az Európai Szén- és Acélközösséget valamint az Európai Gazdasági Közösséget megalapító szerződések alapvetően a gazdasági integrációhoz kapcsolódó és elosztó jellegű politikákat állították előtérbe, erre a legjobb példa a közös agrárpolitika lehetett. Az egységes piac megteremtését és az Európai Unió megalapítását követően a közösségi politikák súlypontja a politikai integrációt támogató és szabályozó természetű politikák felé mozdult el.[91] E hangsúlyeltolódást a közösségi politikák folyamatos bővülése egészítette ki, mely eredményeképpen egyre több ágazati terület is részben vagy egészében közösségi szabályozás alá került.

E folyamatot pontosan illusztrálja a közösségi jogalkotás látványos megsokszorozódása. Míg 1970-ig 25 irányelv és közel 600 rendelet volt csak hatályban, addig a nyolcvanas évek végétől a kilencvenes évek első feléig immár évente 80 irányelvet és 1500 rendeletet fogadtak el átlagban a különféle uniós politikák területen.[92] E politikák napjainkra jelentős mértékben átszövik mindennapi életünket, igen nehéz lenne olyan szegmenst találni, mely teljes mértékben független e politikák valamely – közeli vagy távoli – dimenziójától.

A Lisszaboni Szerződés által létrehozott berendezkedésben huszonnégy olyan területet találunk, melyek valamilyen módon kapcsolatban állnak az Unió belső tevékenységével. Az Unió belső politikái felölelik a gazdasági integráció klasszikus elemeit – mint például a belső piac, a négy szabadság érvényesülése, a mezőgazdasági politika, a halászati politika, a versenypolitika vagy a monetáris politika. Továbbá kiterjednek az azon túlmutató, az integráció további dimenzióit előmozdító politikákra – többek között a szociálpolitika, a kultúra, a népegészségügy vagy a fogyasztóvédelem. Ezeket egészíti ki három ún. külső tevékenységi kör, a közös kül- és biztonságpolitika, a közös kereskedelempolitika, illetve a harmadik országokba irányuló fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyújtás. A politikák jelenlegi rendszere tehát igen összetett, és napjainkra az élet számos szegmensével valamilyen módon kapcsolatban áll.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.