Az e-közigazgatás elmélete

Budai Balázs Benjámin

Az e-közigazgatás elmélete

Kiadja az Akadémiai Kiadó, az 1795-ben alapított

Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 19.

www.akademiaikiado.hu

ISBN 978 963 05 9105 8

Első magyar nyelvű kiadás: 2009

© Budai Balázs Benjámin, 2009

© Akadémiai Kiadó Zrt., Budapest, 2009

A kiadásért felelős az Akadémiai Kiadó Zrt. igazgatója

Felelős szerkesztő: Fehér Katalin

Olvasószerkesztő: Gilicze Gábor

Termékmenedzser: Sztáryné Benkő Krisztina

Arculatterv: Auth Design

Fedélterv: Markó Natália

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás, a nyilvános előadás,
a rádió- és televízióadás, valamint a fordítás jogát,

az egyes fejezeteket illetően is.

Köszönetnyilvánítás – előszó helyett

Jelen munka egy hétéves kutatási periódus és gyakorlati tapasztalatok alapján készült. Célja kettős: elsősorban az elektronikus közigazgatás horizontális kutatási területeinek feltérképezése és összefoglalása, alap biztosítása a későbbi kutatások számára, másodsorban annak bizonyítása, hogy egy új tudományterület alakult ki. Az új minőség a később ismertetett paradigmadiffundálás során jön létre napjainkban, új eszközrendszerrel, új kutatási területekkel, új szabályozási módszerrel, új feltételekkel a régi területek fokozatos átalakulásával.

Nem csupán azt kell itt megköszönnöm, hogy jelen íráshoz kik nyújtottak segítséget. Köszönetet kell mondanom azoknak is, akik az elmúlt hét év alatt mellettem voltak, és segítették az e-közigazgatási kutatásokkal kapcsolatos munkámat. Hálával tartozom azoknak is, akik kritikát fogalmaztak meg írásaimmal vagy azok részeivel kapcsolatban, így tökéletesítve egy-egy ötlet- vagy elméletkezdeményt. Külön tisztelet azoknak az elméleti és gyakorlati szakembereknek, akik eleinte elutasították az e-közigazgatás létjogosultságát, majd később revideálták nézeteiket és mellé álltak.

Az, hogy ez a munka jelen formában és tartalommal az olvasó elé került, a szerzőn kívül dr. Balogh Zsolt György tanszékvezető egyetemi docens (Pécsi Tudományegyetem), dr. Nemes Ferenc tanszékvezető egyetemi tanár (Szent István Egyetem), dr. Tózsa István tanszékvezető egyetemi tanár (Budapesti Corvinus Egyetem) és dr. Z. Karvalics László tanszékvezető egyetemi docens (Szegedi Tudományegyetem) bölcs tanácsainak köszönhető, melyekért nem lehetek elég hálás.

Ezt a munkát párom, Blaskó Anita (1977–2008) tiszteletére és emlékének ajánlom, aki e sorok megjelenése előtt, hosszan tartó, súlyos betegségben hunyt el, fájdalmasan korán. Reménytelenül bízva abban, hogy megbocsát tévedéseimért, azért, hogy tőle is időt loptam a könyv írásáért…

Tévedéseimet belátva, egy korszak lezárásaképpen.

Budapest, 2008. november

A szerző

ÁLTALÁNOS RÉSZ

Az e-közigazgatás elméletének „mind map”-je (gondolati térképe)

I. A modern, szolgáltató állam és az e-közigazgatás

– állami szerepváltozás – éjjeliőrállam – jóléti állam – dezetatizáló, szolgáltató állam – új közmenedzsment ismérvek – az NPM ihlette kormányzás értékrendje – NPM nehézségek – PSG modernizációs folyamat – a közfeladatok felülvizsgálatának hazai módszertana – online közigazgatás – interaktív közigazgatás – integrált közigazgatás – a szolgáltató állam ismérvei – a szolgáltató állam funkciói, főbb szolgáltatásai és szolgáltatási elvei – a szolgáltató állam ügyfele – akadálymentes szolgáltató állam – az ügyfél elégedettségének követelményei – az e-közigazgatás axiomatikus megközelítése – az e-közigazgatás tudományos diskurzusa – eGovRTD2020 – eGov fogalmi katalógus – paradigmadiffúziós elmélet – az e-közigazgatás kialakításának előnyei – az e-közigazgatás kialakításának hátráltató tényezői –

Egyre nagyobb baj van a közigazgatással. Sokba kerül, óriási szervezetet és létszámot tart fent, nem hatékony, nem eredményes, nem hatásos. A közszolgák panaszkodnak az alacsony bérek, a zárt karriermodell szétesése, a bérek és a teljesítmény közötti összefüggés hiánya, a túl sok feladat, a túl sok ügyfél miatt. A vezetők panaszkodnak az alacsony munkamorál, a minőség miatt, az infrastrukturális feltételek hiánya, a pénztelenség miatt. Az állampolgárok panaszkodnak az adók, illetékek és járulékok magas aránya (melyek a bürokráciát tartják fent), a szolgáltatások gyakran indokolatlan „hatósági” jellege miatt, az átpolitizált szakigazgatási döntések miatt, a kényelmetlen, rossz és sokszor indokolatlan eljárások miatt. Ezekhez csatlakoznak azok az objektív körülmények, hogy a régi közigazgatás fenntartása az „új korban” egyre költségesebb. A kör ördögi, a jelenségek egymás okozói és következményei is egyben.

Ebben a fejezetben számba vesszük, hogy hogyan jutunk el az ideális, modern, szolgáltató államon keresztül az elektronikus közigazgatásig, valamint megvizsgáljuk, hogy ennek a szemlélete hogyan változott, és mivé vált, milyen jellemzőkkel bír.

Az állam szerepének, feladatkörének hangsúlyváltozása

Az állam (és annak végrehajtó szerve) szerepéről végeláthatatlan viták folynak. A diskurzus során kiemelhetők azonban olyan szakaszok, ahol a közigazgatás lényegi tevékenysége sajátos karakterisztikát mutat. Ennek alapján a demokratikus vagy demokratikus jellegű államok vonatkozásában beszélhetünk:

– éjjeliőrállamról

– jóléti államról

– dezetatizáló, szolgáltató államról.

Az éjjeliőrállamban[1] a közigazgatás lényegi tevékenysége a jogrend működésére, a rend fenntartására irányul (ezért hívják még a rendészeti igazgatás államának is). A rendfenntartás érdekében a külügyi és hadügyi, igazságügyi igazgatás, valamint az ezt finanszírozni képes pénzügyi igazgatás (adóztatás) erős, gyakran a szükség határain túl. Ezen felül alapvetően liberális gondolatvilágot tükröz a rendszer: az állam (és annak közigazgatása) nem avatkozik az állampolgárok ügyeibe, „elidegenedik” a társadalomtól, azonban – mint ahogy a Rerum novarum enciklika is fogalmaz – a társadalmi igazságtalanságokat nem oldja fel. Jóléti funkciói közül csupán az iskolák és kórházak mint nem profitorientált társadalmi intézmények fenntartását vállalja fel. Tegyük hozzá, a nemzeti össztermékből az Egyesült Államok esetében az állam mintegy 7–8% felett diszponált. Az első világháború ezt az arányt valamennyi államban növelte, az állami beavatkozás mértéke fokozatosan növekedett. Ez vezetett (az amúgy extrém, különféle fasizmusok kitérőit leszámítva) a keynesi jóléti államhoz.[2]

A jóléti államok eszközrendszere az első világháborút és a nagy gazdasági világválságot követően stabilizálta a gazdaságot: szociális kompenzációkkal és aktív foglalkoztatáspolitikával törekedett egy igazságosabb, egyenlőbb jövedelemelosztás végrehajtására, fokozódó gazdasági teljesítmény mellett. A jóléti államok előre meghatározott módon, politikai és igazgatási eszközökkel avatkoztak be a piac és a társadalom működésébe. Ennek nyomait láthatjuk a szociális transzferek (segélyek, nyugdíjak stb.) elterjedésében, a szociális alapjogok kiteljesülésében, a közszolgáltatások biztosításában. A szolgáltatások nem csak a szegényeket, hanem az egész államot érintik, a társadalom mint egész vált a jóléti állam tevékenységének alanyává. Ennek részeként, az oktatási és kulturális javakhoz is egyre szélesebb rétegek férhettek hozzá, miután e szolgáltatások ingyenesen vagy államilag támogatott formába fejlődtek. A nemzeti szolidaritás, a társadalmi felelősségvállalás eszméi az államhatalom erősítésével jártak együtt.

A jóléti államok átalakulása (államonként néha jelentős csúszásokkal) a 80-as években újabb csomóponthoz érkezett. A jóléti államokat sikereik csúcspontján az 1973–74-es olajárrobbanás és válság szemléletváltásra kényszerített. Nyilvánvalóvá vált, hogy romló gazdasági teljesítmény (növekedő infláció és munkanélküliség, öregedő társadalom) mellett nem tartható fent egy alapvetően fél évszázaddal korábbi helyzethez igazodó államberendezkedés. A jóléti államok társadalomfilozófiai kritikái is a zsugorítás és profiltisztítás irányába hatottak. A gyakran – még napjainkban is – előkerülő vádak:

– a juttatások gyakori céltévesztése (nem az kap, aki szükséget szenved),

– korrupció és hatékonyságvesztés,

– az állam túlburjánzása, túl sok szerep integrálása,

– sok pénzért kevés és rossz minőségű szolgáltatás,

– hivatalorientáció ügyfél-orientáció helyett.

A dezetatizáció, az állam visszahúzódása, zsugorodása elkerülhetetlenné vált. A korszak – mely napjainkban is tart – kétarcú. Egyrészről zsugorító, másrészről építkező.

Okait a következőkben[3] kereshetjük:

A költségvetési nyomás minden állam sajátossága. A költségvetési hiány mindig felszínre hozza a felesleges vagy annak tűnő költekezést, az állami feladatok, majd az államapparátus lefaragását. Ráadásul az új programok gyakran jövőbeni bevételnövekedésre épülnek, melynek elmaradása esetén nem az új programról mondanak le, hanem az általános elvonás eszközét választják (fűnyíró elv).

A közigazgatási intézmények működése nem összehangolt. Sokszor nem tudja a jobb kéz, hogy mit tesz a bal. A tevékenységek összehangolatlansága a teljesítmények különbségével is súlyosbodhat. Jól teljesítő, hatékonyabb szervezetek munkáját annulálják rosszul teljesítő szervezetek. Ennek oka a szervezetrendszer áttekinthetetlenségében és a rossz kommunikációs csatornákban keresendő.

Minél kiterjedtebb az állam, annál jobban ki van téve a támadásoknak. A biztonsági kockázatok fokozódása a virtuális térben még erősebb összefüggéseket mutat. Az információáramlás biztonsága ezért követeli meg a védett, zárt hálózatok használatát. A biztonsági felmérések a probléma okát belül látják: egyrészt a hálózatok belső veszélyeztetettsége sokkal magasabb,[4] mint a külső, valamint a hivatalok egy része nem képes arra, hogy a birtokukban lévő információkat megfelelően tárolják, rendszerezzék és megosszák a társintézményekkel.

A modern, szolgáltató államban a személyiségi jogok kérdése igen érzékennyé válik. Az állam egyre több adatot igényel, míg az ügyfelek egyre jobban vonakodnak ezeket elérhetővé tenni az állami kontroll elhatalmasodásától tartva. Holott pontosan az ügyfeleket védendő igényli a közigazgatás az adatok és információk szabad áramlását. A technikai lehetőségek azonban mára már lehetővé teszik a kifejezetten célhoz kötött adatfelhasználást, ám a biztonsági elvárások garantálása itt is fontos szerepet kap.

A romló demográfiai mutatók veszélyt jeleznek. A jóléti államok szociális transzfereit nem a folyamatosan elöregedő lakosságra méretezték, így az állami költségvetések mozgástere egyre szűkül. A jóléti kiadások és az emögött álló teherviselés átgondolásán túl a munkavégző képesség határának (nyugdíj) meghosszabbításán is gondolkodni kell. Ezt súlyosbítja az a kifejezetten közigazgatási probléma, hogy az új közigazgatási szervezetekben a szükséges kompetenciák átalakulófélben vannak. Egyre inkább szükségesek a versenyszféra kompetenciái is. A különbséget az adja, hogy a közigazgatáshoz szükséges államigazgatási-jogi kompetencia mellett egyre nagyobb a szükség a menedzsment-, informatikai és nyelvismereti kompetenciák integrálására is. Azaz a legszélesebb körű ismereteket a közigazgatásnak kell felmutatnia. A szektor dolgozóinak kompetenciatérképét ez annyiban változtatja, hogy egyre több generalista lesz, míg a specialistákat külső forrásból kell beszerezniük (outsourcing). A humán erőforrás problémái így nemcsak a nyugdíjazás és kiszervezés, hanem a foglalkoztatás formáit, feltételrendszerét (új, atipikus munkaformákat) hoznak előtérbe.

Az ügyféloldali várakozások folyamatosan növekednek. A versenyszféra által diktált szolgáltatásjavulási tempót az ügyfelek a közigazgatástól is elvárják. Ez a közigazgatás dinamikus – szolgáltatásorientált elvű – megújulásának kényszerét erősíti.

A fenntartható fejlődés biztosítása két kontextusban is előkerül az állam kihívásainál: egyrészt a gazdaság szereplőinek támogatása, az újraelosztás versenyképességet fokozó átalakításával (kevesebb adó – több és jobb szolgáltatás), másrészt a környezetvédelmi szempontok előtérbe helyezése a gazdaság növekedésével párhuzamosan, úgy, hogy a környezetvédelem élvezzen mindig elsőbbséget.

Napjaink társadalmi folyamatainak természete olyan, hogy a leszakadás, a hátrányos helyzetbe kerülés és ottrekedés könnyen előfordulhat. Ebben a környezetben a kormányoknak, a civil szférának, a versenyszférának és a tudományos életnek is újra kell gondolnia saját szerepét. Egy ország gazdasági teljesítményét, morális szintjét, boldogságát, igazságérzetét (és még sorolhatnánk) azzal lehet fokozni, ha azokat, akik valamilyen szempontból hátrányos helyzetbe kerültek, felemeljük, visszarántjuk őket a társadalomba. Nem engedjük, hogy perifériára kerüljenek.

Bhikhu Parekh politológus az „inkluzív kormányzás” fogalmának megalkotásakor a szerepek újragondolásáról a következőket mondta: „»mi« nem tudjuk »őket« integrálni mindaddig, amíg »mi« »mi« maradunk; ezt a »mi«-t kell olyan módon fellazítani, hogy megszülessen egy olyan új, közös tér, amelyben »ők« is életképesek és részeseivé válnak egy újonnan kialakuló »mi«-nek. A közös kihívás az, hogy miképpen alkossuk újra a nemzeti – és európai – »mi«-t egy olyan közszféra részeként, mely egyszerre támogatja és ápolja mind a pluralizmust, mind pedig a polgárok tágabb közösségének együttes azonosságtudatát.” (Parekh inkluzív kormányzás fogalma az e-közigazgatás tudományos diskurzusának egyik sokszor idézett kulcsfogalmát alkotta meg.)

A politikai lózungok hangoztatása azonban kevés. (Persze már az is eredmény, hogy a kormányzatok programjaikba fűzik a felzárkóztatás, beemelés, illetve az ezt támogató folyamatok támogatását, hiszen ez jelzi elkötelezettségüket.) Bár a társadalmi egyenlőtlenségek a kezdetek óta a mindenkori kormányzatok kihívásai közé tartoznak, proaktív megközelítés kell, mely végrehajtható programokkal próbálja megelőzni a további szegregációt. Az inkluzív megközelítésnek ezért kell kötelezően valamennyi szolgáltató arculatú állam vezérelvei közé tartoznia.

A korszakra – az említett okok következtében – jellemző:

– az államtalanítás (az állam kivonulása az önszabályozott vagy önszabályozható területekről),

– a liberalizáció és privatizáció (egyre kevésbé korlátozott szabad verseny a piacgazdaságban),

– a dereguláció (a hatalmassá terebélyesedett, gyakran redundáns, néha ellentmondó jogszabályok ritkítása, homogénné, ellentmondásmentessé, kongruenssé tétele. A jogi környezet felkészítése az új társadalmi jelenségek, folyamatok támogatására;[5]

– a szubszidiaritás és a dekoncentráció (a döntési kompetencia delegálása, a közigazgatás állampolgárhoz közelebb szállítása),

– számos állami feladat kiszervezése, üzletiesítése (energetika, posta stb).[6]

Így jött létre és (jön létre napjainkban) a szolgáltató állam, mely a fenti elveket tartva igyekszik fölérendelt pozícióból alárendelt, kooperatív viszonyba kerülni azokkal, akiknek a szolgáltatásait kínálja.

Az új közmenedzsmenten innen és túl

Az új közmenedzsment[7] irányzata üzleti alapra helyezi a közigazgatási szervezetek működését, a társadalompolitikai célok elérésében a versenyszféra eszközeit közvetlenül vagy némi adaptáció után veszi át.

Az új közmenedzsment felfogása szerint valójában az önkormányzatok tevékenysége is szolgáltatások nyújtására irányul, még ha ez gyakran nem is tudatosul a közigazgatás szereplőiben. Ez a megközelítés oly mértékig alkalmazható, hogy annak alapján például még a szankcionáló hatósági aktusok (pl. egy szabálysértési bírság kirovása) is egyfajta közszolgáltatásnak tekintendők; azzal, hogy a szolgáltatás alanya ilyen esetben nem az a személy, akit közigazgatási szankcióval sújtanak, hanem a helyi közösség, amelynek védelmében a szankciót kirótták.

Az NPM legfontosabb ismérvei, melyek napjainkban is beszivárognak a közigazgatási modernizáció során:

– az állam csökkenő szerepe. A társadalmi funkciók redisztribúciója, ahol a magán- és a civil szféra térnyerése figyelhető meg (outsourcing, koncesszió, privatizáció stb.);

– szolgáltatásorientáció: standardok meghatározása, benchmarking, benchlearning, minőségbiztosítás, teljesítményértékelés;

– a versenyszféra eszközrendszerének átvétele (teljesítményalapú finanszírozás, határozott idejű menedzsmentszerződések stb.);

– az input (befektetett erőforrások) helyett az outputra (eredményekre és hosszabb távú hatásokra) történő koncentrálás, stratégiai szemléletű folyamatátszervezések;

– a közszolgáltató és az ügyfél kapcsolatának szerződés szerinti rendezése, amely a fogyasztóvédelmet tartja szem előtt;

– a közfeladatok körén kívül eső alternatív szolgáltatások szerepének felértékelődése.

Az NPM ihlette kormányzás értékrendje

David Osborne és Ted Gaebler[8] gyűjtötték össze azt a 10 ismérvet, amely (elsősorban az amerikai közigazgatás) értékrendjének célrendszerét tükrözte a 90-es évek elején. Az általuk akkor meghatározott értékek még ma is érvényesek. Az ideális kormányzat véleményük szerint:

Katalizáló: nagyobb hangsúlyt fordít az irányításra, mint magára a teljesítmény fenntartására (inkább kormányoz, mint evez).

Közösségi tulajdonú: felhatalmazó, ügyfélorientált, a szolgáltatások feletti kontrollt a valódi „tulajdonosok”, az ügyfelek kezébe helyezi.

Versengő: a szolgáltatások közötti verseny a minőség és hatékonyság javítását szolgálja függetlenül attól, hogy versenyszféráról vagy közszféráról van-e szó.

Küldetésvezérelt: nem előírás-vezérelt. A kormányzat a célt határozza meg, a célhoz vezető úton szabad kezet ad.

Eredményvezérelt: a ráfordítások helyett az eredményeket finanszírozza. Ez szorítja vissza a bürokráciát az ésszerűség fényében.

Fogyasztóorientált: az ügyfél „vásárolja meg” a szolgáltatást, a közigazgatás minősége mérésének egyetlen valódi outputja az ügyfél-elégedettség. Ezért csak az ügyfél igényei a fontosak, nem a hivatal igényei.

Vállalkozói: a költségvetések zsugorodásával sok hivatal arra kényszerített, hogy ne csak elköltse, hanem meg is keresse a szervezet működési fedezetének forrását.

Előretekintő: nyitottnak kell lennie a dinamikusan változó környezet kihívásaira. Az új társadalmi jelenségek, trendek, szokások új – folyamatosan megújulni képes – közigazgatást igényelnek.

Decentralizált: a hatékony közigazgatás az ügyfelekhez legközelebb álló, hierarchikusan felépülő, kellő mértékben delegáló szervezetrendszer.

Piacorientált: a közigazgatás inkább közvetíti és szervezi a szolgáltatásokat a piaci változásokat követve, azokhoz rugalmasan alkalmazkodva.

Az NPM nehézségei

Az új közmenedzsment alapvetően üzleti alapon közelít a közigazgatás felé, azonban nehézségekbe ütközik:

– Sem a belső hatékonyságról (ár/érték arány), sem a külső hatékonyságról (alternatív szolgáltatások) az ügyfelek nem (az ügyfelek sem) tudnak. Így gyakran nem derül ki, hogy melyik szerv, hol és hogyan nyújt jó vagy rossz szolgáltatást, hol kell változtatni.

– Az ügyfelek visszacsatolása nem a közigazgatásban, hanem a politikai választásoknál csapódik le, az esetlegesen leváltott garnitúra pedig már nem tud változtatni (az új garnitúra pedig nem biztos, hogy tudja az elődei bukásának okát).

– Ráadásul az ügyfelek elégedettségének mérése – általában – négyévente történik választással. Ez az idő elegendő arra, hogy az ügyfél elfelejtse vagy módosítsa elégedetlenségét, és torzuljon a visszacsatolás.

– Nagyon lassan alakul ki annak lehetősége, hogy az ügyfél piaci alapon válogasson a közigazgatási szolgáltatások között.[9] Az intézmények természetes szelekciójára ezért még várni kell.

Az új közmenedzsment elméletének bukásáról és átalakításáról Dunleavy és társai nyomán írt Z. Karvalics. [10] Három olyan fontos mozzanatot emelnek ki, amelyek diszfunkciói előrevetítették az NPM bukását és egy új paradigma térhódítását. Elsőként a feladatok kisebb szervezeti egységekre telepítését (dekoncentrálását és decentralizálását), másodsorban a versenyszituáció létrejöttét, harmadrészt az új ösztönzési logika (teljesítménymérés és -ösztönzés) kialakítását. A szervezeti fragmentáció (ügynökségesítés, kht.-k kialakítása) az intézményrendszer átláthatatlanságához vezet. A verseny a minőség rovására mehet, a költség-haszon elemzések túlhangsúlyozása a szolgáltatási színvonal csökkenéséséhez vezethet. A teljesítménymérés és az ettől függő kompenzáció közigazgatási adaptálása pedig vitatható eredményeket hozott. (Lásd a TÉR[11] és a MÉR[12] rendszerek bukását hazánkban.) Dunleavy ezért a reintegrációban, az igényalapú holizmusban és a digitalizációban látja a „digitális kori kormányzás” konkrét feladatait.

A fordított szemlélet

A modern szolgáltató állam egy ideál, amely felé haladunk. A közigazgatási reform előtt/alatt álló közigazgatások ideáljait gyakran úgy kapjuk, hogy a jelenlegi állapotok inverzét vesszük. Azaz látjuk, hogy mi van, és ennek sokszor pont az ellentétére van szükség.

A fordított szemléletre máshol is szükség van. Ahogy azt a PSG[13] szakemberei jelezték, a közigazgatás gyakran azt vizsgálja, hogy hogyan lehet zsugorítani az államot, hogy lehet leszorítani a kiadásokat. Holott a megoldás az, hogy a rendelkezésre álló forrásból hogyan lehet a legjobb eredményeket kihozni.

A PSG modernizációs folyamatában öt kérdést vizsgál:

– Azonosítják a problémát, annak időtávját, hiszen a probléma definiálása az első lépés megoldásához, eszköztárának feltérképezéséhez. A probléma kezelése más módszert igényel, attól függően, hogy a bevételi vagy a kiadási oldalon keletkezik.

– Meghatározzák a kormányzás árát, azt, hogy az ügyfelek mennyit szeretnének fizetni az adott szolgáltatásokért. (Az ügyfelek általában azonos áron szeretnének egyre jobb szolgáltatásokat.)

– Vizsgálják a prioritást, azaz hogy az ügyfelek milyen eredményeket várnak el a pénzükért. Melyek a legfontosabb ügyfélkívánalmak, melyek a kevésbé fontos eredmények.[14]

– Körbejárják, hogy az állam mennyit fog költeni arra, hogy az egyes eredményeket elérje.

– Végül meghatározzák, hogyan lehetne a pénzt a lehető leghatékonyabban elkölteni ahhoz, hogy az alapvető eredmények mindegyikét elérjék.

A know-how lényegét az utolsó kérdés adja. Ennek során négy kérdést tettek fel a feladatkatasztert vizsgálva:

– Mely szolgáltatások élveznek prioritást, melyek az eddig vállalt és a jövőben vállalandó feladatok a jelenlegi költségvetés kereteiből kiindulva?

– Mely szolgáltatásokat indítanák el, ha nagyobb lenne a költségvetésük?

– Mely szolgáltatásokat szüntetnék meg, ha kevesebb forrásuk lenne?

– Mely szolgáltatások azok, amelyeket – ha lehetőségük lenne – egyáltalán nem indítanának?

A közfeladatok felülvizsgálatának hazai módszertanában az egyes feladatok vonatkozásában hat kérdéscsoporton keresztül kezdték feltárni (és újragondolni) az állami szerepvállalás új lehetőségeit.[15]

A kérdőív egymásra épülő kérdéssorai (tesztjei) közül az első kettő foglalkozott azzal, hogy milyen feladatokat lásson el az állam, míg az azt követő négy a feladatellátás módját kutatta. A kimeneteken összesen 8 olyan kombinációt kapunk, mely a döntés, az ellátás és a finanszírozás szempontjából vizsgálja a szolgáltatásokat.[16]

– „Tiszta” állami szektor, állami finanszírozással, ellátással és döntéssel – pl. rendőrség, közúthálózat, hatósági egészségügy.

– Állami ellátás, ahol a szolgáltatóra vonatkozó döntést az állam hozza, ám a szolgáltatás (legalább részben) magánfinanszírozással működik – pl. közlekedési tranzitdíj, közjegyző, illetékköteles közigazgatási szolgáltatások.

– Magánfinanszírozásban működő, magánszolgáltatók által ellátott, de állami döntés alapján működő szolgáltatások – pl. gyermektartás, kötelező magán-nyugdíjpénztári járulékfizetés, szemétszállítás.

– Állam által finanszírozott és állam által meghatározott szolgáltatások magánszolgáltatóktól – pl. kórházi étkeztetés, kiszervezett önkormányzati szolgáltatások, privát építésű börtönök.

1.1. ábra. A közfeladatok felülvizsgálatának hazai módszertana.

(Forrás: Államreform Bizottság: A közfeladatok felülvizsgálata, Budapest, 2007. január 31.)

– Államilag finanszírozott és nyújtott szolgáltatás, ahol az igénybevételre vonatkozó döntést az egyén hozza – pl. oktatási utalvány (a jövőben).

– Állam által ellátott szolgáltatások, magánfinanszírozással és egyéni döntés alapján – pl. fizető ágyak az állami kórházakban, matricás autópályák, múzeumok nagy része.

– Állam által finanszírozott szolgáltatások egyéni döntés alapján kiválasztott magánszolgáltatóktól – pl. étkezési utalvány, tömegközlekedési kedvezmény, lakáshitel adókedvezménye.

– „Tiszta” magánszektor, magánfinanszírozással, magánellátással és egyéni döntéssel – pl. nyelviskolák, távközlés, fogorvosi kezelések.

Tudjuk, hogy a világ gyorsan változik, tudjuk, hogy gyors szervezetekre van szükség. A közigazgatás viszont lassú. Nehézkes bármilyen változtatást keresztülhajtani rajta. A nehézséget a lassú, óriásszervezeteken kívül a politikai beágyazódottság és érdekhálózat is nehezíti. Az ideál azonban a gyors reagálású, rugalmasan változó, független, dinamikus szervezetek hálózata, mely a fenti módszertant folyamatosan, költségvetési tervezéseket megelőzően hajtja végre.

(A szolgáltató – e-közigazgatáson alapuló – állam kialakításának vannak buktatói, melyeket könyvünk utolsó fejezetében veszünk számba.)

A szolgáltató állam felé vezető út mérföldkövei

Todd Ramsey: A szolgáltató állam című munkájának[17] idevonatkozó fejezetét alapul véve mutatom be a szolgáltató állam felé vezető út négy jelentős állomását.

Online közigazgatás[18] – a megjelenés

Az online közigazgatás a hozzáférésre és az internetes megjelenésre helyezi a hangsúlyt. Célja, hogy minél több információt és minél több szolgáltatást online el lehessen érni. Az online közigazgatás kialakítása egyszerű és látványos: különösebb hivatali erőfeszítés nélkül helyezzük el a hivatali „tartalmakat” a weben. A kapott kép azt sugallja, hogy az e-közigazgatás létrejött, hiszen az ügyfelek egy virtuálisnak ható hivatallal szembesülnek (az azonban nem tudatosul bennük, hogy gyakorta patyomkin hivatalokkal…). Eredményét tekintve már az online közigazgatás kialakítása is hasznos, hiszen az állampolgárok túlnyomórészt információért fordulnak a közigazgatáshoz.

Interaktív közigazgatás – a kibontakozás

A szolgáltató állam felé vezető út második mérföldkövénél az interakciók virtuális térbe helyezése az elsődleges cél, aminek érdekében az intelligens infrastruktúra és az online ügyintézés kialakítása dominál. Ehhez a háttéralkalmazások fejlesztése és a front office (lásd később) elemek felhasználóbaráttá alakítása is szükséges. Az interaktív közigazgatás strukturált rendszerekben gondolkodik, adatbázison nyugvó portálokkal operál. A szakasz célja, hogy minél több interakció történjen.

Integrált közigazgatás – az összekapcsolódás

A harmadik szakaszban a hivatalok és háttéralkalmazásaik összekapcsolása történik meg. Ezt követően valósulhat meg a folyamatok integrációja, az ügyfél nézőpontjából az egyablakos ügyintézés létrejötte. A folyamatok integrációja szervezeti átalakítást is követelhet (sőt, egyes szervek megszűnésével, újak létrejöttével járhat). Az integrációval járó átalakítás gazdaságosabb, hatékonyabb, egységesebb arculatú, egyszerűbb struktúrájú közigazgatást eredményez. Az ügyfélorientált és értéknövelt szolgáltatásokat több csatornán teszi elérhetővé.

Szolgáltató állam – a bővülés

A szolgáltató állam proaktív: ha felismeri az ügyfél elvárásait, akkor igény szerinti – az ügyfél által elvárt – szolgáltatást nyújt, amelyben gyakran támaszkodik partnerekre, beszállítókra. A fenti jellemzők integrálásával az előzőeken túlnőve a hálózatiság előnyeit kihasználva az értéknövelt szolgáltatások optimalizált értékláncait dolgozza ki, maximális szervezeten belüli és kívüli együttműködéssel.

A szolgáltató állam ismérvei

A szolgáltató állam vonatkozásában Max Weber a kapitalizmus megjelenése és a bürokrácia között vont párhuzamot. A kapitalizmusnak tulajdonította azt az igényt, hogy a közigazgatás legyen állandó, megbízható, szilárd, hatékony, intenzív és racionálisan kiszámítható.[19] A kapitalizmus és a bürokrácia között egyúttal kölcsönhatást is feltételezett, hiszen a kapitalizmus legracionálisabb igazgatási hátterének a bürokratikus modellt gondolta.[20]

Gajduschek György azonban Webertől levezetve bebizonyította, hogy a bürokratikus szervezetben a hatékonyság és a kiszámíthatóság egymással fordítottan arányosan van jelen, és a közigazgatás számára a kiszámíthatóság fontosabb tényező, mint a hatékonyság. Ez Gajduschek szerint valamennyi formális-racionális szervezetre érvényes.

Az i-re a pontot Lőrincz Lajos[21] tette fel, aki bölcs távolságtartással amellett érvelt, hogy a hatékonyság túlhangsúlyozása helyett az eredményességet és hatásosságot is szem előtt kell tartani. Felesleges olyan folyamatokat optimalizálni, amelyekre valószínűleg nincs is szükség. [22]

Todd Ramsey idézett művében másképp közelít: nem általános céljellemzők szerint határozza a szolgáltató államot, hanem aszerint minősít szolgáltató állammá, hogy a közigazgatási modernizáció milyen ismérvek mentén zajlik. Hat, szorosan összefüggő ismérvét tartotta fontosnak:

– a koncepciót,

– a szervezeti kultúrát,

– a működési modellt,

– a technológiai infrastruktúrát,

– az átalakítási menetrendet

– és a távlatos gondolkodást.

Koncepció

A koncepció az az eszköz, amely segít a célok megértésében és elfogadásában az érintettek számára. Olyan vezérelv, amely az intézmény(ek) átalakítását hihető értelemmel látja el, s így lojálissá teszi az ott dolgozókat, elkötelezetté formálja őket az új célok eléréséért. A koncepció jelentheti a sikerhez vezető út leírását, ha az kellően konkrét és végrehajtható. (Mindezek ellenére a közigazgatás átalakításánál gyakran a koncepció hiányzik, vagy nem kellően tisztázott, átlátható.) A szolgáltató állam létrehozásához nem elég az intézményi koncepciók megvalósulása, azon túlmutató, intézmények feletti, egységes és koordinált koncepciókra (valós helyzeten alakuló stratégiákra) van szükség. Ezért van jelentősége azoknak az információs társadalmi és azon belüli (vagy ahhoz igazodó) e-közigazgatási stratégiáknak, amelyek a fősodort határozzák meg.

A koncepció központi elemének a szolgáltatás mikéntjét kell tekinteni, s így hozzáadott értéket adni a szolgáltatásokhoz. A koncepciók kimunkálásakor minél szélesebb egyeztetés történik a leendő ügyfelekkel, annál hatásosabbak lesznek a koncepció generálta szolgáltatások.

Szervezeti kultúra

A szolgáltató állam eléréshez olyan – innovatív – szervezeti kultúrára van szükség, mely támogatja a változást, hatékonyan küzd a változással szembeni ellenállás felszámolásáért.

A közigazgatás merev, konzervatív struktúráiban ráadásul felerősítve találkozhatunk a változásokkal szembeni ellenállással, [23] melynek okai:

– az egyéni érdekek és pozíciók védelme: a változások veszélyeztethetik a status quót, a megszerzett kompetencia és rendelkezés az erőforrások felett eltűnik, a kapcsolatrendszerek kényelmes rendje felborul. Az új állapot – rövid távon – biztosan kényelmetlenebbé válik, míg rutinszerűvé nem alakul;

– értetlenség, bizalomhiány: a legtöbb változás előtt álló szervezetnél a dolgozók informálása és bevonása az átalakító folyamatba hiányos. Enélkül azonban az érintettek nem fogják érteni a változás okát, ami szkeptikussá és ellenállóvá fogja őket tenni a „feleslegesnek” tartott beavatkozás miatt. A változásnak ezért mindig bevonó folyamatnak kell lennie;

– eltérő érdekek: az eltérő szinten, eltérő felelősségi körben tevékenykedők eltérően látnak egy problémát, így a megoldási javaslattal kapcsolatban összeütközhetnek. Az így kialakuló konfliktust megelőzni, kialakulása esetén kezelni kell;

– alacsony toleranciaszint: a változtatás frusztrálhatja a dolgozókat, akik nehezen szokhatnak bele az új munkastílusba, emellett sokszor azt tudatosítják számukra, hogy a változásra az ő rossz teljesítményük miatt volt szükség.

A okokat erősíti a változás környékén – a fentieknek betudható – bizonytalanság, amely félelemmé alakul, majd ellenállássá válik.

Az átalakításban így nagy szerepe van a felső vezetésnek, hiszen az irányítás (koordinálás) mint vezetési funkció meghatározza a folyamat sikerességét. Ennek során a vezetőktől érkező tájékoztatás, valamint az új helyzetekre vonatkozó oktatás kulcsfontosságú. A vertikális információáramlás jelentősen csökkenti az esetleges dezinformációs (pletykaszintű) folyamatokat, és az ebből fakadó bizonytalanságot, félelmet. Ugyancsak sikerkritérium a dolgozók bevonása az átalakítási folyamatokba. Ha a véleménycsere nem csupán szimbolikus, akkor a kollektív szellemi alkotótechnikák[24] segítségével valódi fejlődés érhető el, a dolgozói lojalitás párhuzamos növekedésével. A következetes és megbízható kommunikációhoz szükséges a felső vezetés maradéktalan egyetértése is, amit a közigazgatásban felső vezetői egyeztetésekkel érdemes elérni.

A változásban meghatározó a kollektíva hozzáállása is. Akkor érhető el siker, ha az egész kollektíva nyitott a változásra, a korábbi jó tapasztalatok hihetővé teszik számukra a következő sikert, s így a lehetőségeket kutatják. A megszokottól eltérő szituációk inspirálják őket, így a teljesítmény javul, nem romlik. Jövőorientáltak (azonban tanulnak a múlt hibáiból) és az elérendő eredményre fókuszálnak.

Működési modell

A szervezet által létrehozott értékeket a működési folyamatok adják. A szervezet átalakítása így nem csupán a személyzetre és technológiára, hanem az eljárásokra is koncentrál.

Egy szolgáltató típusú szervezetben a tevékenységek és folyamatok az ügyfél-elégedettség elérésére optimalizáltak. A teljesítmény értékmérője (és a szolgáltató államok legfőbb indikátora) így az ügyfelek elégedettsége.

Az „elégedett ügyfélhez” a szervezet átalakításának számos módszerét ismerjük.[25] Napjaink politikai csapdája azonban, hogy nem a lényegi (core) folyamatok és alaptevékenységek modernizációja történik, ahol jelentős források rövid távon kis hasznot hoznak, hanem a kevésbé lényeges, kiegészítő vagy melléktevékenységek (non-core) folyamatai, ahol a kis ráfordítással látványos eredményt lehet elérni rövid távon. Ezért állhat elő az a csalóka állapot, miszerint a látszólag fejlett hivatalban közel állnak a szervezet ellehetetlenüléséhez, s mindezért a közigazgatási modernizációt okolják. A szolgáltató állam az alaptevékenységek modernizációjával kezdi az átalakítást, s innen halad felfelé a kiegészítő (mellék)tevékenységek irányába. A sorrend már csak azért is fontos, mert az alaptevékenységek (hatékonyság, ésszerűség és hatásosság) vizsgálata során kiderülhet, hogy a melléktevékenységek nem is a közigazgatás feladatát képezik, vagy azok kiszervezése nagyobb hatékonyságot és hatásosságot eredményezhet.

Technológiai infrastruktúra

A technológia mindig a működési modell kidolgozását követi. (Nem véletlenül hangsúlyozzuk, hogy előzetes racionalizálás nélkül az informatika ráültetése a hagyományos közigazgatási folyamatokra konzerválja, bebetonozza a meghaladni kívánt folyamatokat.)

A technológia kiválasztásánál számos szempontot figyelembe kell venni a fejlesztés időtávjára tekintettel. Sok egyéb között ilyen elvárás a rendszerek méretének alakíthatósága (skálázhatóság), a szabványosság és kompatibilitás követelménye, a rendszerek fejleszthetőségének lehetősége (hozzáférés a forráskódhoz) stb. Ez utóbbi teszi állandó napirendi kérdéssé a nyílt szabványokat, hiszen ezek a szabványok képesek úgy támogatni az új funkciók megvalósítását, hogy a régiek működését ne tegyék lehetetlenné, ne veszélyeztessék.

Átalakítási menetrend

A szolgáltató állam elérése csupán tervekkel nem lehetséges. A menetrendek teszik egészen életszerűvé, megvalósíthatóvá a célok elérését. Ehhez szükséges a vezetők aktív támogatása, figyelme, a végrehajtás ellenőrzése (szükség esetén szanckionálás). Az átalakítási menetrend programokból, a programok projektekből állnak, melyek akár egyéni projektmozzanatokra is bonthatók. Mindegyik szintben közös a célmegvalósítás felé mutató irány, a célok szolgálata.

Az átalakítási menetrendek fő célja azonban az átmeneti állapotok okozta problémák áthidalása. Bár a közigazgatási modernizáció gyakran követi a MALEV[26] elvet, mégis akkor beszélhetünk szolgáltató államról, ha az átmenet minőségi követelményei legalább az átalakítandó szolgáltatás követelményeivel egyeznek.

Távlatos gondolkodás

A távlatos gondolkodás alapeleme a visszacsatolások figyelése és a mérés. A teljesítménymutatók folyamatos mérése, összehasonlítása jelzést ad a fejlesztett szolgáltatások életképességéről, hatékonyságáról, az esetleges további beavatkozások szükségességéről, valamint igazolják (vagy cáfolják) a beavatkozás szükségességét.

Tekintettel arra, hogy az ügyfelek igényei gyorsan változnak, a teljesítménymutatókat, valamint az ügyféloldali elvárásokat folyamatosan a szolgáltatások bővítésének, átalakításának szolgálatába kell állítani.

A jó – távlatos – gondolkodás proaktív is, hiszen a visszacsatolási mechanizmusokat új szolgáltatások kialakításához, korábbiak fejlesztéséhez is használják.

Ha a hat ismérv érvényesül, akkor az állam karakterisztikája a szolgáltató állam felé mutathat.

A szolgáltató állam közigazgatásának funkciói,
főbb szolgáltatásai és szolgáltatási elvei

A közigazgatási feladatok tartalma és mennyisége meghatározó tényezőik változása miatt folyamatosan változáson megy keresztül. A tevékenységek mindegyikét (horizontális megközelítés) átható, a tevékenységek irányultsága alapján elkülöníthető funkciók: [27]

– törvény-előkészítés és jogalkotás,

– jogalkalmazás,

– irányítás, felügyelet,

– ügyvitel,

– vagyongazdálkodás.

A törvény-előkészítés és jogalkotás során a jogszabályok teljes spektruma a közigazgatáshoz csúszott. A törvények megalkotása, szövegezése és változtatása a közigazgatásban játszódik, míg a Parlamentre egyre inkább csupán a normaszöveg elfogadása hárul. A funkció tartalma a végrehajtó hatalom akaratának formába öntése, az akarat tükrözése a jogszabályi rendelkezésekben. Ehhez döntés-előkészítő intézkedésként szükséges a széles körű információgyűjtés, a kapcsolódó jogszabályok vizsgálata, a jogszabályi kompatibilitás (ellentmondás-mentesség) kialakítása, a széles körű társadalmi egyeztetés, valamint – törvény esetén – a kapcsolódó végrehajtási rendeletek előkészítése, majd megalkotása.

A jogalkalmazás a közigazgatást leginkább jellemző funkció. A lakosság felé is e funkció látszik a legjobban, azon belül is a hatósági jogalkalmazói funkció. Ennek részeként a tényállás tisztázása, a tényállás jogszabály alá helyezése (szubszumálása), a döntési variánsok kidolgozása, majd a döntés, végül a döntés végrehajtásának ellenőrzése és szükséges esetén további cselekmények kilátásba helyezése.

Az irányítás és felügyelet – mely a közigazgatásban vonatkozhat szervezetrendszerre és azon kívülre egyaránt – olyan meghatározó befolyásgyakorlás, mely az irányító akaratát tükrözi. A közigazgatásban az irányítás eszközeit a jogszabályok adják.[28] Míg az irányítás aktív és megelőző tevékenység, mely jogi eszközöket használ, addig a felügyelet a passzív, követő tevékenység, mely csak indokolt esetben él a befolyásgyakorlással.

Az ügyviteli funkciók a közigazgatás outputjainak hátterét biztosítják. E funkciók két részre oszthatók. Az iratkezelési cselekmények (érkeztetés, iktatás, továbbítás, irattározás, archiválás, rovancsolás) a döntés technikai előfeltételeit biztosítják, míg az érdemi, vagy ügyintézési cselekmények (információgyűjtés, határozattervezet, határozathozatal, végrehajtás, ellenőrzés) a döntést érdemben szolgálják. Az ügyvitelhez sorolják még a hivatalok fenntartásával összefüggő cselekményeket is, mint a tervezés, a pénzügyi és számviteli műveletek, értekezletek, személyzeti tevékenység.

A vagyongazdálkodás során a hivatalok tulajdonosi minőségben lépnek fel. E funkcióik alatt társaságokat alapíthatnak, vagy szerezhetnek részesedést, beruházásokat indíthatnak, kooperálhatnak a civil és versenyszférával, vagy értékesíthetnek állami tulajdont (a megadott keretek között). A vagyongazdálkodáshoz csak közvetve tartozik, de napjainkban logikailag kapcsolható a környezetvédelmi és természetvédelmi funkció. Itt a közigazgatás – jó gazda módjára – köteles védeni a környezetet és a természetet. Gyakorta a piaci elveket háttérbe szorítva, üzleti érdekeivel ellentétesen kell fellépnie, hogy a természetes és épített környezet védelmét biztosítani tudja.

A szolgáltató állam ügyfele[29]

Hol korábban, hol később (hazánkban a 70-es évek elejétől, majd az új évezred elejétől) az ügyfél a közigazgatási modernizációs folyamatok gyújtópontjába került. Ennek oka, hogy a közigazgatás dolgozói munkaidejének közel felét vitte el az, hogy ügyfelekkel foglalkozzanak, azaz csupán munkaidejük felében tudtak foglalkozni az érdemi ügyintézéssel. (Ráadásul az ügyintézés minősége szervezeten belül is erős különbségeket mutatott az ügyintéző emberi tulajdonságai és szakmai kompetenciája alapján.)

Az ügyfelekkel kialakuló interakció az ügyintézés outputjának alfája és omegája, hiszen itt dől el az ügyintézés sikeressége, az ügyfél elégedettsége vagy elégedetlensége. (Ezért is hívja ezt a pontot Gáspár Mátyás – Jan Carlzon után – az „igazság pillanatának”.) Ez indokolja a front office rendszerek (ezen belül az ügyfélszolgálat) egyre nagyobb hangsúlyát, ahol az ügyfél számára kedvező képet lehet alkotni a közigazgatásról.

A szolgáltató állam az ügyfél nézőpontjából akadálymentes, és legfőbb célja az ügyfél elégedettsége.

Akadálymentes szolgáltató állam

A szolgáltató állam arra összpontosít, hogy megtalálja az ügyfelet (elébe menjen), és ott minőségi szolgáltatásokat nyújtson. Felismeri az ügyfelek esetleges – fizikai és a digitális egyenlőtlenségből fakadó – akadályait, és tesz azért, hogy ezeket áthidalja.

A szolgáltató állam ügyfele előtt nincsenek:

– távolsági akadályok: a szolgáltató közigazgatás a távolsági akadályok leküzdését szállítási szolgálattal (pl. falugondnok), utazási támogatással, hivatali kirendeltségekkel, közvetítéssel (mentorálás), elektronikus szolgáltatásokkal, ügyfélszolgálattal (contact center) segíti.

– fizikai akadályok: bár a szolgáltató közigazgatás végső célja, hogy az ügyfél ne kerüljön a hivatalba, hanem távolról intézzen, azonban ha mégis személyesen intézi ügyeit, biztosítania kell a valamilyen testi fogyatékkal bíró ügyfelek akadálytalan mozgását. Ennek keretében a következő eszközöket használja: rámpás feljáró, fotocellás ajtó, lift, kerekes székből elérhető nyomógombok, akadálymentesített mosdók, jól látható jelzések gyengén látóknak, irányító jelzések vakok számára, pultok megfelelő magassága.

– kommunikációs akadályok: a szolgáltató közigazgatás ügyintézői felkészültek az ügyfelek kommunikációs problémáira: megtanulták a nehezen kommunikálók speciális helyzetének kezelését, eredjen ez akár fogyatékosságból, vagy a kifejezőképesség alacsony fokából. Az írásbeli kommunikációnál nagy hangsúlyt fordítanak az egyszerűségre, a közérthető formanyomtatványokra. Az írott anyag didaktikáját világos szerkesztéssel, kiemelésekkel, illusztrációkkal segítik.

– elektronikus hozzáférési akadályok: a digitális egyenlőtlenség[30] közvetlen és közvetett hatásait a hozzáférés legmesszebb menő (egyéni és közösségi) támogatásával, a magabiztos felhasználói gyakorlat kialakulásának segítésével teszik az e-ügyintézést a hétköznapok megszokott rutinjai közé.

– digitális akadályok: a vakok és gyengén látók számára biztosított akadálymentesítés (a W3C WAI követelmények teljesítése,[31] a felolvasóprogramok és fülhallgató biztosítása) a szolgáltató közigazgatás természetes jellemzője.

Az ügyfél elégedettségének követelményei a szolgáltató államban

A szolgáltató állam egyetlen mérhető outputja – mint azt már több helyütt jeleztük – az elégedett[32] ügyfél.[33] Az elégedettséghez szükséges, hogy a hivatal legyen:[34]

– elérhető: ami egyaránt jelenti a hivatal többcsatornás elérését (offline és online egyaránt), valamint az ügyintézők és az ügyintézéshez szükséges tartalmak könnyű elérhetőségét.

– kiszámítható: a „játékszabályok” kiszámíthatósága és kölcsönös elfogadása. Az ügyfél tudja, hogy mire számíthat, és ezért mit kell tennie. Az ügyintéző is tudja, hogy mit kell tennie az elégedett ügyfélért úgy, hogy az előírásokat betartsa. A hivatal ettől megbízhatóvá, váratlan helyzetektől mentessé válik.

– rendeltetésszerű: a hivatal azt és pontosan azt nyújtja, amire az ügyfélnek szüksége van.

– empatikus: a hivatal az ügyfél helyzetéhez igyekszik igazodni, csak a legszükségesebb esetekben szólítja fel adatszolgáltatásra, megjelenésre. A hivatal tudomásul veszi, hogy az ügyfél számára nem életcél, hanem teher a közigazgatási ügyintézés.

– személyes: minden ügyfélnek a saját ügye a legfontosabb. A szolgáltató hivatal ennek megfelelően minden ügyfél ügyét „kiemelt ügyként” kezeli.

– szakszerű: az ügyekkel mindig az adott ügyben kompetens ügyintéző jár el, aki az üggyel kapcsolatos jogszabályokkal, körülményekkel és problémákkal tisztában van.

– törvényes: a törvény mindenkire érvényes. Nem alakulnak ki félreérthető helyzetek, érdemtelenül kedvezőbb pozíciók, nincs korrupció.[35]

– igazságos: a törvényt az igazságosság szellemében értelmezik, a hivatal, amennyiben az indokolt és van rá törvényes lehetőség, diszkrecionális hatáskörben jár el az ügyfél érdekében.

– egyszerű: a közigazgatás nem misztifikál, hanem segíti megértetni az ügyféllel az eljárás valamennyi lépését és a lépések közötti összefüggéseket. Az egyszerűség jegyében a lehető legkevesebb tevékenységet várják el az ügyféltől.

– gyors, hatékony, időszerű: a hivatal dinamikus, jól, időben reagál az ügyfél-elvárásokra.

– segítő: a hivatali szolgáltatások igénybevételét akadályozó tényezők (lásd korábban) elbontását, áthidalását rendelkezésre bocsátja. Segítő szándékát készségességgel is támogatja.[36]

– pénzkímélő: a hivatali folyamatok egyszerűsítésével párhuzamosan, alacsonyan tartja az ügyintézés költségeit. Csak a legindokoltabb költségeket hárítja az ügyfélre. Mindent megtesz azért, hogy „pénzért értéket” adjon. A prémium jellegű (jelentős hozzáadott értéket képviselő) szolgáltatások esetében térhet el ettől, azonban a költségek forrását és ennek arányát a szolgáltatás tartalmához itt is világosan érzékelteti.

– kulturált: a kiszolgálás kényelmes, az ügyfél nem alárendelt, hanem mellérendelt pozícióban érzi magát. Nem a bürokrácia bábjaként éli meg az ügyintézést, hanem a közigazgatás és önmaga számára kölcsönösen hasznos eseményként.[37]

– digitálisan kulturált: a szolgáltató hivatal legalább olyan szinten van az elektronikus infrastruktúra használata területén, mint az ügyfelei. Olyan szolgáltatásokat kínál, amelyek a kényelmi és hatékonysági funkciókat javítják az infokommunikációs technikák (IKT) felhasználásával.

Az e-közigazgatás axiomatikus megközelítése

Az e-közigazgatás (e-government, e-governance) jól csengő és egyre többet sejtető kifejezés napjainkban. Valódi tartalmát kevesen látják, hiszen több tudományterületet érintő, valóban interdiszciplináris témáról van szó, melynek egysége, saját módszertana, saját nyelvezete, saját kutatási forrásai egyelőre csak körvonalazódtak. Jelen írással arra teszek kísérletet, hogy összefoglaljam az e-közigazgatás „tudományának” fontosabb pilléreit, bemutassam a terület bejárásának egy lehetséges módját, ezáltal megértessem a közigazgatási modernizáció főirányát. Hiszen erről van szó: a közigazgatás – csak Európában évszázados, máshol évezredes – fejlődési történetének paradigmaváltásához (paradigmadiffúziójához)[38] jutottunk el a harmadik évezredben, ahol egészen új sarokpontok jelentkeztek.

Az e-közigazgatás hallatán van, aki előtt egy túlmisztifikált és megfoghatatlan feladathalmaz jelentkezik, melynek eredménye egy automatizált, tehát emberek nélkül működő hivatali rém, amire jól rímel napjaink közigazgatási állományának leépítési kényszere is. Van, aki előtt ez a hívószó egyenértékű a Szent Grállal, hiszen „az írások szerint” az e-kormányzati (rész)technikák bevezetése után tejjel-mézzel folyó Kánaánná változik a hivatal. Mások feneketlen zsákot látnak benne, amelybe tömjük a pénzt, és nem történik semmi. Megint mások csupán szervezési kérdésként fogják fel, azaz a meglévő ügymenetek átszervezését, racionalizálását látják benne, az informatika háttérbe szorításával. Sőt, vannak, akik tagadják létezését. Mindezek csupán egy-egy apró mozzanatát csípik el az e-közigazgatás lényegének. Egy dologban azonban mindenki egyetért: az e-kormányzat térnyerése több irányból érkező kényszer, így napjaink legnagyobb problémája és lehetősége. Az pedig köztudott, hogy gondjaink nem a problémákból fakadnak, hanem abból, ahogyan reagálunk rájuk…

Az e-közigazgatást így sokféleképpen tudjuk megközelíteni. Közigazgatás-tudományi hagyományok alapján vertikális és horizontális megközelítést egyaránt használhatunk. Míg a vertikális megközelítés az egyes szakigazgatási területekhez és az ott található egyedi megoldásokhoz és módszertanokhoz vezetne, addig a horizontális megközelítés az egész közigazgatást átható jellemzőket veheti vizsgálat alá. Mi ez utóbbit választottuk, hiszen ez alkalmas arra, hogy az e-közigazgatás elméletét, annak minden területére vonatkozó törvényszerűségeit feltárjuk. Ha pedig törvényszerűségeket látunk, akkor magától értetődően adódik az axiomatikus megközelítés.

Ennek lényege, hogy a feltárt jellemzőket, törvényszerűségeket, törvényeket, megállapításokat (lehetőség szerint axiómákat) egymáshoz illesztve olyan rendszert kapunk, melyből az e-közigazgatás működése és karakterisztikája egyre inkább hézagmentesen leírható.

A megállapítások jelentős része más tudományterületektől származik. Ezeket integrálva az e-közigazgatás tudományának feldolgozásához egy – minden fejezet elején látható – ábrát hívtam segítségül, mely a segédtudományokat és a terület bejárási irányát mutatja. Az ábrán jól látható, hogy az e-közigazgatás alapvetően három tudományterület határán jött létre: közigazgatás-tudomány – informatika – szervezés- és vezetéstudomány. Mindhárom pillére egyformán stabil és nélkülözhetetlen, bármelyiket elhagyjuk, másik interdiszciplináris területre tévedünk.

A háromszög köré muszáj felírnunk más tudományterületeket is, mint közgazdaságtudomány (hiszen számos olyan módszer van, ami a közigazgatás számára hasznos üzleti modell, pl. BPR, WorkOut, ASP megoldások, reengineering stb., másrészt ma már minden igazgatási döntéshozónak tudnia kell, hogy pl. mi az a TCO).[39] Meg kell emlékeznünk szociológia, pszichológia, szociálpszichológia területéről is (kezdve attól, hogy hogyan formálódik a társadalom, mi, hogyan és miért adja a keresleti oldalt az e-közigazgatáshoz, egészen addig, hogy egy portálon hová és hogyan tegyünk szolgáltatásokat, kikre számíthatunk, kiből milyen reakciókat vált ki egy e-ügyintézési forma. Ne feledkezzünk el a jogról sem (tudjuk, hogy meddig nyújtózkodhatunk, illetve néha meddig kell elérnünk). Végül, de korántsem utolsósorban meg kell említeni a pedagógiát, illetve az andragógiát, hiszen az e-közigazgatáshoz (mind szolgáltatói, mind felhasználói oldalon) folyamatos és nagyon komoly oktatási, oktatás-módszertani háttér szükséges.

Érdekes tapasztalat, hogy az így kialakult háromszög és a köré írt területek bejárásának meghatározott iránya segíti a megértést. Rájöttünk arra is, hogy az e-közigazgatás egyes szolgáltatásainak kialakítása egy ciklust követ, ahol a tudományterületek kölcsönhatásai ismétlődnek. Ezeket a hatásokat és kölcsönhatásokat jelölik az ábrán található nyilak. Ezt követjük mi is, minden fejezet elején sötét háttérrel hangsúlyozva, hogy melyik tudományterület ad domináns elméleti hátteret az adott e-közigazgatási részterülethez.

Az ilyen interdiszciplináris tudományok sajátossága, hogy a határtudományok képviselői mindannyian értenek hozzá, így számtalan önjelölt informatikus, közigazgatász, jogász vagy akár egyszerű vezető, tanácsadó érti, hogy mi az e-kormányzat. A fenti „látomások” többnyire a felvázolt háromszög egy-egy oldalának túlhangsúlyozásából, esetleg „kívülről bekiabálásokból” fakadnak, nem beszélve azokról, akik a háromszögnek háttal állnak, és tagadják az e-kormányzat létezését. Az igazat megvallva, kevesen vannak, akik valóban értik és látják a lényeget. A lényeg holisztikus jellegű: központi eleme az ország bürokráciájának működéséhez szükséges feladatok minél hatékonyabb és eredményesebb ellátása úgy, hogy a gépezet fenntartói (azok, akik a közterhek révén fizetik a közszolgákat) minél kényelmesebben és gondtalanul tudják ügyeiket intézni. Ezt nevezik több helyütt „szolgáltató jellegű” közigazgatásnak, néhol meg New Public Managementnek.

A paradigmadiffúzió technológiai vonatkozása: a modernizáció platformjai

A szolgáltató jelleg egyik legfőbb eleme napjainkban, hogy a közigazgatás (fizikailag is) menjen az ügyfél elé (nem pedig fordítva). A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy azokon a helyeken forduljon elő a közigazgatás, ahol az ügyfél. Az ügyfelek jelentős része már interneten intézi ügyeit (főként azért, mert a versenyszféra elkényeztette őket azzal, hogy szolgáltatásai itt elérhetők). Az internet csupán egy kommunikációs csatornák közül (bár kétségkívül az egyik legnépszerűbb). Azonban az internet nem azonosítható az e-közigazgatással. Ehhez kapcsolhatjuk napjaink érdekességét, hogy az e-kormányzat – e-önkormányzat hajlamos a bújócskára. Egyszerűen láthatatlan. Főleg annak az 54%-nak,[40] amely még eddigi életében nem kapcsolta be a számítógépet. Mi lehet a megoldás? Hogyan tehetjük láthatóvá? Meg kell keresnünk azokat a csatornákat, akár párhuzamosan is, amelyek kisebb-nagyobb foltokban fedik le a társadalmat. Az ilyen ügyintézési formák kanalizálásából alakultak-alakulnak ki az e-közigazgatás egyre népszerűbb irányai, melyeknek – a fentiek szellemében – nem alternatív, hanem konjunktív viszonyban kell állniuk, ha valóban szolgáltató közigazgatást szeretnénk kialakítani.

1.2. ábra. A közigazgatási technológiák viszonya

A szakma ma a következő területekben[41] gondolkodik (1.2. ábra):

– E-government, e-governance: Az elektronikus közigazgatás gyűjtőneve, bár sokan redukálják az interneten keresztül történő ügyintézési, ügykezelési formákra.

– M-government, m-governance: Mobil technológián alapuló technikák és közigazgatási alkalmazásainak gyűjtőneve.

– T-government, t-governance: Digitális televízión alapuló technikák és közigazgatási alkalmazásainak gyűjtőneve.

– O-government, o-governance: A hagyományos, papíralapú, offline ügyintézés. (offline, original).

Ahogy az ábrán is látható, döntően és arányaiban offline közigazgatási technikák érvényesülnek. Ezen funkciók jelentős része kerül elektronizálásra, az offline folyamatok napjainkban – többnyire – párhuzamos fenntartása mellett. Létrejönnek azonban olyan új funkciók is, melyek offline formában nem léteztek. Hasonlóan az e-government folyamatok jelentős része létezik mobil formában, viszont vannak kifejezetten mobiltechnológiára álmodott folyamatok is, melyek sem offline, sem „e-” formában nem léteztek eleddig. A digitális televízión alapuló megoldások is számos esetben alkotnak metszetet az eddig alkalmazott technikákkal, de új funkciók kialakulása itt is várható. Az ábra további érdekessége, hogy a halmazok időben és térben változhatnak a technika és a közigazgatási affinitás változásával arányosan.

Ahhoz, hogy a fent említett 54%-ot redukáljuk, az összes lehetséges formában el kell érnünk az ügyfeleket. Erről szól az e-közigazgatás. A feladat nem csupán a szakértelem hiánya miatt nehéz, hanem amiatt is, hogy a döntéshozók között nagyon gyakori az ismerethiányból fakadó ellenállás és szkepticizmus. Így pedig nehezen érhető el valódi információs társadalom.

A fenti kifejezések sokak szerint átcsúsztak az üres szlogenek (buzzwordök) kategóriájába, azonban kiemelendő, hogy minden fent ismertetett kifejezés más és más nézőpontból világít rá arra az elektronikus közigazgatásra, melynek tartalma korántsem üres, így az azt tükröző jelző sem lehet az.

Ez e-közigazgatás tudományos diskurzusa

A tudományterület alapjainak lerakásakor – ha teljességre törekszünk – felmerül a kérdés, hogy miért ezek a kérdések fontosak az e-közigazgatásban. Önkényes-e tanulmányunk tematikája? Mit vesz figyelembe és mit nem? Vajon a fejezetek pillérek-e, és ha igen, miért?

A válaszokat több oldalról kaphatjuk. A legegyszerűbb – bár önigazoló – válasz, hogy a modern közigazgatástudomány által érintett területeket integrálva nem nyúlhatunk mellé. A másik – relevánsabbnak tűnő – válasz azoknak a tudományos diskurzusoknak az áttekintése, amelyek az elektronikus közigazgatás valamely aspektusával foglalkoznak, annak sikertényezőit vizsgálják. A harmadik az e-közigazgatáshoz fűződő joganyag (stratégiák, határozatok, törvények, rendeletek stb.) áttekintése, a főbb csomópontok kiemelésével. A három halmaz közös metszetet ad, ezt a közös metszetet veszi írásunk is alapul.

Mint ahogy a jogi környezetet bemutató résznél látni fogjuk, az e-közigazgatási (információs társadalmi) stratégiák majd két évtizede négy csoportról szólnak, eltérő hangsúlyokkal. Elvárásokat fogalmaznak meg:

– infrastruktúráról (lásd back office fejezet),

– szabályozásról és intézményrendszerről (lásd jogi környezetről szóló és jelen fejezet),

– tartalomról (lásd front office fejezet),

– felhasználókról (lásd információs társadalom fejezet).

Ezekhez illeszkedik egy a K+F-et érintő csoport, mely horizontálisan fut végig az imént említett csoportokon (lásd tudásmenedzsment fejezet).

Ha ezekhez hozzáillesztjük a tudományos diskurzusok témáit (pl. közigazgatás-technológiai módszertanokat, melyek az e-világban érvényesülnek, társadalmi alapozást, új államelméleteket (pl. szolgáltató állam), elméleti e-közigazgatási koncepciókat és akár rokon területek (pl. e-gazdaság) hatásait is, kétségkívül teljes képet kapunk az e-közigazgatás mibenlétéről. Hogy mindhárom terület kellően képviselve legyen, el kell gondolkodnunk az egész e-közigazgatással kapcsolatos aggályainkról, mely szintén fejezetet kap (lásd Az e-közigazgatás gyenge pontjai c. fejezet).

Jól látszik, hogy a fejezeteket két csoportba oszthatjuk. Az e-közigazgatás általános része foglalkozik a makrokörnyezettel (a tudományterület pozicionálásával, e-közigazgatási koncepciókkal, szolgáltató állammal, információs társadalmi kényszerekkel), míg különös része a mikrokörnyezettel, az e-közigazgatás eszközrendszerével (front office-szal, back office-szal, szabályozással, csúcstechnológiával, tudásmenedzsmenttel, minőségirányítással, adaptálandó üzleti megoldásokkal és támadható, gyenge pontokkal).

A tudomány manifesztációja

Egy kialakuló tudományterület tudományos diskurzusának produktumait eleinte nehéz összegyűjteni. A tudományként való intézményesedés segítségére az alábbi források[42] állnak rendelkezésre:

– Könyvek, szakirodalmi hagyomány: A nyomtatott szakirodalom egyre terejdelmesebb. Míg a hazai szakirodalom néhány szerzőt (és leíró jellegű munkát) tud felsorakoztatni, addig a külföldi irodalom már számos szintézist, vitát tart számon (lásd az irdalomjegyzéket).

– Szakfolyóiratok: A szakfolyóiratok területén ortodox e-közigazgatási profilú folyóirat egyelőre nincs. Azonban mind a nyomtatott sajtó, mind az elektronikus sajtó (elsősorban web) teret szentel a területnek. Az e-közigazgatás elsősorban igazgatás-szervezési (pl. Localinfo, onkormanyzati.mindentudo.hu), közigazgatási-informatikai (pl. Jegyző és Közigazgatás), államigazgatási és jogelméleti folyóiratok (pl. Magyar Közigazgatás) részeként jelenik meg. A webes sajtó már színesebb. Köszönhetően részben tematikus mellékleteknek (pl. Computerworld, Hwsw, Sg), hírleveleknek (pl. dgOnline – www.dgsociety.org), gyűjtőportáloknak (pl. epractice.eu, magyarorszag.hu, e-kormanyzat.lap.hu, e-onkormanyzat.lap.hu).

– Konferenciák, workshopok: Magyarországon havi 1-2 e-közigazgatással összefüggő nagyobb konferencia van, míg csupán az Európai Unió területén szinte folyamatosak az egymást váltó konferenciák. A hazai konferenciák – ritka kivételektől eltekintve – nem lépnek túl a match-making és lobbizás területén: elsősorban üzleti célzatúak. Valódi kérdések elvétve kerülnek elő. A hazai workshopoknál azonban számos érdemi szakmai vita terítékre kerül (pl. Magyar Zoltán E-közigazgatástudományi Egyesület, E-government Alapítvány, M-közigazgatási Információs Egyesület, ITTK, MTA-Filozófiai Kutatóintézet, Pécsi Tudományegyetem Informatikai és Kommunikációs Jogi Kutatóintézet, stb.). A nemzetközi konferenciáknál a tudományos kérdések valódi diszkussziója sűrűn kerül terítékre (pl. International EGOV conference, eGov Day – DEXA, Hawaii International Conference on System Sciences – HICSS, Strategic Workshops – Shaping future EU-NSF collaborations in Information Technologies stb.).

– Egyetemi képzések, curriculumok, doktori programok: Az egyetemi képzések területén hazánk e-közigazgatási képzése fellendülőben van. Az igazgatásszervezési alap- és mesterképzések tematikájában kötelező tárgyként szerepel (pl. Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar), míg közigazgatási és közszolgálati tárgyakat oktató felsőoktatási intézmények legalább ajánlott irodalomként illesztik az e-közigazgatásról szóló opuszokat (pl. Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi és Jogi Karai, Debreceni Egyetem Jogi Kar, Miskolci Egyetem Jogi-, Gépészmérnöki és Informatikai Karok, Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Kar, Eszterházy Károly Főiskola Gazdasági és Menedzsment Szak, Károly Róbert Főiskola stb.). A tudományt gazdagítják az időszakosan működő önképző egységek, TDK-k. A képzések során az üzleti szféra gyakorlati tapasztalatai (akár a cégek által delegált oktatók személyén keresztül is) is gyakran beépülnek a curriculumba. A tudomány így gyakorlati visszajelzést is kap. A képzés legmagasabb fokozatát, a doktori képzést szintén megérintette már hazákban is az e-közigazgatás szelleme. Több egyetem jogi- és közigazgatási doktori iskolája (pl. Pécsi Tudományegyetem, Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Kar) vett szárnyai alá e-közigazgatást (vagy annak egyes vetületeit) kutató doktoranduszokat. Kifejezetten e-közigazgatási profilú doktori iskola, alap- és mesterképzés[43] egyelőre azonban nincs Magyarországon. Nem úgy nemzetközi területeken, ahol mindháromból találunk jó példákat.

– A gyakorlat visszajelzései: Az elmélet gyakorlati alkalmazásának visszajelzései szintén idomítják a földtől néha elszakadó teóriákat. Mind a közigazgatási intézmények (pl. közigazgatási hivatalok), pilot-ot gesztoráló hivatalok, mind nagyobb érdekképviseleti szervek (pl. ITOSZ, TOOSZ, MJVSZ stb.) gyakran csatolják vissza a sokszor elméletből építkező szabályozások kritikáját.

1.3. ábra. Dimenziók és forgatókönyvek az e-közigazgatás megvalósulásának vonatkozásában

– Kutatási irányok: Az e-közigazgatás tudományának profilját évekre meghatározza, hogy a tudomány mely vonatkozásának kutatását finanszírozzák meg a nemzeti és nemzetközi szervezetek. Két kiemelkedő forrás az NSF (National Science Foundation),[44] mely 1950-óta szabja meg az amerikai kutatások irányát, jelentős támogatásokkal, valamint az EU keretprogramjai által finanszírozott kutatások. A következő fejezetben ez utóbbi meghatározó kutatási projektet-keretet mutatjuk be.

eGovRTD2020[45]

Az európai tudományos diskurzus fővonalát 2007 óta egy szupranacionális irány adja. Az Európai Bizottság hatodik keretprogramja (FP6) közel félmillió eurós költségvetéssel indította útjára az eGovRTD2020 programot,[46] mely megpróbálja az e-közigazgatás aktuális kérdéseit és kutatási irányait körülhatárolni.

Céljai között szerepelt az e-közigazgatással összefüggő paradigmák konszolidációja, a multidiszciplináris megközelítéseket felváltó holisztikus e-közigazgatási megközelítés kialakítása, az elkövetkezendő évek lehetséges e-közigazgatási forgatókönyveinek és az ehhez szükséges kutatásoknak a meghatározása.

A kutatás és az azt segítő nemzetközi workshopok legfőbb eredménye, hogy az e-közigazgatás kialakulásának kritikus tényezőit (forró pontjait) összegyűjtve, és azokat rendezve, három dimenzió (környezet, bizalmi tőke és a kormányzat beavatkozási politikája) mentén 8 forgatókönyvet dolgozott ki, melyekben a kutatás-fejlesztés más-más értelmet nyer.

A tengelyek (dimenziók) szélsőértékei:

– A környezet esetében a gazdasági konjunktúra és a gazdasági recesszió.

– A bizalmi tőke esetében a bizalom, a kooperációs hajlandóság, a részvételi szándék megléte vagy hiánya

– A kormányzat beavatkozási politikájánál a visszahúzódó, kizárólag a fő tevékenységekre (a core-businessre) fókuszáló kormányzattól, a minden tevékenységet ellátni kívánó (all-inclusive) kormányzatig.

A három dimenzió szélsőértékeit kombinálva 8 e-közigazgatási forgatókönyvet kapunk.

I. A Finomhangolások kormányzata

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Konjunktúra

Bizalom

Csak a fő tevékenységekre

Jellemzők: A kormányzat minden állampolgárt felkaroló, segítő, transzparens, de bizonyos korlátok közé szorított politikát folytat, mely találkozik az állampolgárok támogatásával.

II. Individuális társadalom

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Konjunktúra

Bizalmatlanság

Csak a fő tevékenységekre

Jellemzők: Az egyre inkább atomizálódó társadalomban az emberek alapvetően önmagukra számíthatnak, saját lehetőségeik kiteljesítésére és szociális biztonságuk maximalizálására törekednek. Miután a politika iránti érdeklődés alacsony, a személyes felelősség kerül előtérbe, az állam csak a legalapvetőbb szolgáltatásokat látja el. Mivel a gazdasági, piaci környezet nagyon stabil, a közigazgatástól csak minimális kompenzációt, kiegészítő szolgáltatásokat várnak el.

III. MIndent átölelő kormányzat

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Konjunktúra

Bizalom

All Inclusive

Jellemzők: A kormányzati tevékenység széles területet ölel fel, ami az állampolgárok közigazgatással szembeni magas szintű bizalmának köszönhető. Az államapparátus elsősorban a hatékonyság jegyében cselekszik a közjóért. A fejlesztések az egyénre szabott szolgáltatásokat és a közösségi részvételt erősítő civil szolgáltatásokat támogatják.

IV. Próbálkozó (technokrata) kormányzat

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Konjunktúra

Bizalmatlanság

All inclusive

Jellemzők: Az életminőség javítása irányában tett kormányzati lépések ellenére alacsony a bizalmi tőke a közigazgatással szemben. A technokrata kormányzat elképzelése és a társadalom akarata között mély szakadék húzódik, ami arra vezethető vissza, hogy elmaradt a részvételre ösztönző intézmények modernizációja.

V. Átmeneti kormányzat

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Recesszió

Bizalmatlanság

All inclusive

Jellemzők: A nagymértékben polarizált világban, ahol az erőforrások feletti uralomért folyik a verseny, a kormányzat kiterjedt feladatellátással igyekszik megfelelni. A gazdasági-társadalmi tendenciák erősítik az egyéni felelősséget, a csökkenő bizalmi szint mellett a társadalom egyre inkább öngondoskodóvá válik. A legtöbb hagyományos közszolgáltatást üzleti szervezetek nyújtják erős kormányzati felügyelet alatt. A kormányzati bizalmatlanság az önkormányzati megoldásokat erősíti fel.

VI. Esetleges politikák

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Recesszió

Bizalmatlanság

Csak a fő tevékenységekre

Jellemzők: Szűk cselekvési területtel rendelkező, a bizalmatlanság légkörében tevékenykedő kormányzat. Az individualizálódó társadalomra nagyfokú (kétpólusú) megosztottság jellemző az IKT-eszközök hasznának megítélésével kapcsolatban: míg a fiatal, magasabb iskolai végzettséggel rendelkezők elfogadják, hogy ezek az eszközök segítik a hatékonyabb közigazgatás kialakítását, addig az idősebb generáció mindezt nem érti meg, mivel a gyorsan változó környezetben ők inkább a biztonságot igénylik. A kormányzat az infokommunikáció eszköztárát elsősorban a hatékonyság és eredményesség elérésére fordítja.

VII. Szociális állam

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Recesszió

Bizalom

All inclusive

Jellemzők: A gyors demográfiai változások (bevándorlás, elöregedés, etnikai és vallási nyomás, jóléti egyenlőtlenségek) kihívásaira az új technológiai eszközöket magas szinten alkalmazó, gondoskodó állam válaszol. A kormányzat a szolgáltatások széles körével próbálja enyhíteni, ellenőrzése alatt tartani a kedvezőtlen környezeti hatásokat, magas szintű biztonsági követelményeket szem előtt tartva.

VIII. Felhatalmazó állam

Környezet:

Attitűd a kormányzat felé:

Fókusz:

Recesszió

Bizalom

Csak a fő tevékenységekre

Jellemzők: Az államot gyors változások (gazdasági, társadalmi nyomások, folyamatos terrorizmus stb.) szorítják, hogy csak a fő tevékenységekre fókuszáljon. Az állam delegálja feladatait az állampolgároknak, így az öngondoskodás kerül egyre inkább előtérbe. Ennek következtében a közigazgatás már csak a legalapvetőbb feladatainak ellátásra vállalkozik. A társadalomra nagyfokú megosztottság jellemző.

A fenti forgatókönyvek eltérő eszközöket és módszertant igényelnek. A megoldásokat nem is mindig látjuk, azonban a kérdések megfogalmazásával már közelebb jutunk a megoldásokhoz. (E sorok szerzője az eGovRTD2020 dokumentumát a kérdésfeltevésekért, a kutatási területek körvonalazásáért tartja igazán fontosnak.)

Szintén forgatókönyvekkel számol Z. Karvalics László, aki a konjunktúra és a politikai kultúra függvényében állapítja meg saját szcenárióit. A két módszertan azonban eltérő célzattal készült. Míg a most bemutatott az eltérő környezetre eltérő eszköztárat javasol, addig Z. Karvalics elmélete veszélyeket jelez, egyúttal felhívja a figyelmet a politikai kultúra hiányának e-közigazgatást veszélyeztető hatására. [47]

Az e-közigazgatás fogalmának (fogalmainak) háttere

A tudomány és a gyakorlati szakemberek számos elnevezéssel illetik a paradigmadiffuzió alatt és után álló közigazgatási ideált. Eltekintve a paradigmadiffúzió státuszától – annak átmeneti vagy befejezett jellegétől – a következő kifejezéseket ismerjük az elektronikus közigazgatásra vagy annak részterületére:

E-government

Az elektronikus közigazgatás általános elnevezése. Tág értelemben ideértendő az egész államigazgatás eszközrendszere is, annak ellenére, hogy eredetileg csak a központi igazgatás eszközrendszerét takarta.

Az OECD meghatározása szerint48 az infokommunikációs technológia (IKT) csatasorba állítása a jobb kormányzat érdekében, ahol a hangsúly a közigazgatási modernizáción van. Az e-közigazgatás kialakításához a kormányzat valamennyi intézményének és szintjének együttes, összehangolt erőfeszítésére van szükség. Az eredményességhez az IKT csupán eszköz.

Saját definíciónk szerint: a közszféra kapcsolatrendszerének tudásalapú átalakítását és racionalizált, szolgáltató jellegű újraszervezését jelenti, az infokommunikációs technológiai alkalmazások közműszerű használata révén.

E-governance

„E-kormányzás”. Az e-közigazgatás eszközrendszerének használatát jelenti.

A-government

Automatikus, automatizált kormányzat. Az informatikában rejlő automatizmust – mint mindenen átvonuló közös jellegzetességet – kihasználó közigazgatás. A hangsúly e megközelítésben az automatizálhatóságon, a humán erőforrás csökkentésén van.

D-government
vagy DEG

Patrick Dunleavy kifejezése és elmélete. Digital Era Governance: Digitális Kori Kormányzás, mely abból indul ki, hogy a DEG három ponton gyógyítja meg a közigazgatást. Ez a három pont: a szolgáltatások reintegrációja, az igényalapú holisztikus megközelítés és az adminisztratív műveletek extenzív digitalizációja.

I-government

Intelligens, Inkluzív, Izokratikus közigazgatás. Az „I” mindhárom jellemző kifejezésére szolgál. Az intelligens kormányzat a (mesterséges és természetes) tudásalapú működést hangsúlyozza. Az inkluzív (ügyfelet bevonó) kormányzatban a központi elem az ügyfél. Nem fogyasztó, hanem résztvevő, partner. Az izokratikus jelző a cselekvés és a döntés aktív jogát, az egyenértékűséget és egyenjogúságot jelenti az ügyfél szempontjából.

M-government

Az első – szűkebb – megközelítésben mobilkormányzat alatt a hagyományos vagy elektronikus (elektronikussá adaptált) közigazgatási feladatok nem fix adatátviteli – többnyire rádiószolgáltatáson alapuló – ellátását értjük. A második – tágabb – megközelítésben a mobilkormányzat fogalmához tartozik az így létrejövő mobilszolgáltatás üzemeltetése, a szolgáltatásokat megelőző és követő stratégiaalkotás, kutatás, fejlesztés és szakértői tevékenység, illetve a hozzájuk kapcsolódó szabályozási tevékenység, intézményrendszer, szokások és felhasználó kultúra is.

T-government

A digitális interaktív televíziós csatornán keresztül elérhető elektronikus kormányzati eszközrendszer gyűjtőneve.49

U-government

A mindenütt jelenlévő (ubiquitous) kormányzat. Dél-Korea infostratégiájában először jelentkező fogalom, mely az ügyfelek idő- és földrajzi korláttól független kiszolgálását jelenti.

Mutációk

Government vs. Administration

Az angolszász területek (főleg az USA) közigazgatásra inkább az administration kifejezést használja, míg governmenten inkább a kormányzáshoz kötődő tevékenységeket érti.

Government vs. Governance

Általános megkülönböztetés, hogy míg az e-governance (e-kormányzás) felületesen az infokommunikációs technológiák igazgatási alkalmazását jelenti, addig az e-government (e-kormányzat) ennek eszközrendszerét sejteti. Így e-governmenten a közigazgatás eszközrendszerét, míg governance alatt magát a használatot és annak különböző aspektusú jellemzőit tárgyaljuk. Ez a distinkció sajnos ritkán érvényesül a tudományos diskurzusban.

Paradigmadiffúziós elmélet

Gyakorlati szempontból felmerülhet a közigazgatástudomány és az e-közigazgatás tudományterületének elhatárolása. Hogyan lehetséges ez, amikor mindkét terület gyakorlati terepe napjaink működő közigazgatása?

Paradigmaváltásról beszélhetünk? Esetleg rétegződésről?[48] Vagy valami másról? Ezt az ismeretelméleti kérdést új fogalom bevezetésével oldhatjuk meg megnyugtatóan.

A paradigmaváltás azt feltételezi, hogy egymás mellett fut egy centrális eszme (a hagyományos közigazgatási felfogás, annak offline jellegzetességével és módszertanával, az elektronikusságot szükséges rossznak, de kizárólag eszköznek tüntetve fel) és több periferiális eszme (mint az e-közigazgatás vagy akár a New Public Management). Az eszmék posszibilitása és plauzibilitása függvényében változtatják pozícióikat, így az NPM és az e-közigazgatás a centrális eszmék irányába megy, ahol végül az e-közigazgatás nyer. Ez a modell feltételezi, hogy az eszmék minimális kölcsönhatásban vannak, az új centrális eszme nem fertőződik régiekkel. Azaz az új centrális eszme szakít a régivel és újat teremt. Ettől váltás, paradigmaváltás. Problémánk pont ebben fogható meg. Az e-közigazgatás a hagyományos közigazgatástudományi alapokon nyugszik, azok törvényszerűségeit felhasználja, sok esetben visszanyúl, felhasznál és kombinál. (És a kölcsönhatás bizony erőteljesen érezhető.)

Ha az eszmék „földtani rétegződéséről” beszélünk, ismét elégtelen képet kapunk. A rétegződés azt jelentené, hogy a két nem közvetlenül érintkező réteg már nincs egymásra hatással. Az egyes rétegek egyben zárórétegként is működnek. Azaz például a New Public Management sok területen elzárná az érintkezést a hagyományos szemlélet és az e-közigazgatás között. (Holott tudjuk, hogy ez nincs így. Az e-közigazgatás számos esetben New Public Management előtti időkhöz tér vissza, cáfolva több NPM-teóriát.)

Vezessük be a paradigmadiffundálás fogalmát, mely plasztikus magyarázatot ad az e-közigazgatás helyzetére. A paradigmadiffundálás elveti a szigorú határokat, inkább vonzásközpontokkal számol. Nem centrális eszmékről, hanem centrális eszme-vonzáskörzetekről beszélhetünk itt, ahol a vonzáskörzetek határa nem éles. Az eredetileg biokémiai fogalom (diffundálás) mentén haladva, annak szókincsével operálva mondhatjuk, hogy az eszméket szemipermeábilis hártyák választják el egymástól, így elemeket engednek be, és a bejutott elemek megváltoztatják (megfertőzik) a meglévő eszmeállományt. Mindenki mindenkivel érintkezik, mindenki mindenkire hatással van. Ebben a rendszerben ritkán tűnik el elem, inkább megváltozik, torzul. Néha előnyére (lásd pl. best practice-k), néha hátrányára (lásd worst practice-k). A szinergia révén az eszmék összege (új tudások) magasabb lesz, mint az összeadandók értéke együtt.

Az eszmék találkozásainak eredménye az lesz, hogy valamennyi periferiális eszme átalakul, és centrális jellegű lesz, míg a centrális eszme periferiális jellegű. Közben az eszmék kölcsönhatása, folyamatos idomulása figyelhető meg. A sok hasonló eszme a végén eggyé alakul. Azon eszmék, amelyek hártyájának áteresztőképessége nem elég nagy, elsorvadnak, és teljesen szélsőségessé válnak, majd a feledés homályába merülnek.

A következőkben áttekintjük, hogy mi e diffúzió tartalma, egyúttal igyekszünk lehatárolni az e-közigazgatás mai elméletét.

Az e-közigazgatás kialakításának előnyei

Az e-közigazgatás kialakítása több oldalról jövő kényszer. Egyrészt egy felülről jövő nyomás kényszere az Európai Unió által megfogalmazott követelmények szerint, másrészt egy alulról jövő nyomás kényszere az információs társadalmi jelenségeknek való megfelelés miatt. Belülről ható feszítő erő a közigazgatás megújulásának kényszere, hiszen jelenlegi formájában a közigazgatás – hosszú távon – nem tartható fent.

A kényszeresség azonban nem azt jelenti, hogy az e-közigazgatás szükséges rossz (bár kétségkívül sokan így élik meg a szervezeti átalakítások és új eljárásrendek kialakításának hatásait.) Az e-közigazatás mellett szóló érvek lényegesen fajsúlyosabbak és számosságukban is nagyobbak, mint az ellenérvek.

Az előnyöket hat nagyobb területen látjuk.[49]

A kormányzás hatékonyságának javulása hosszú távon

Az infokommunikációs technológia (IKT) alkalmazása a nagy mennyiségű ügyintézést, az ipari méreteket teszi hatékonnyá. Az adatátvitel olcsóbb és gyorsabb lesz, ami az ügyintézés dinamikáját is fokozza. Az adatbázisok megosztása az intézmények között költségcsökkentéshez, a komplexitás és bonyolultság csökkenéséhez és a feleslegesen redundáns megoldások kikerüléséhez vezet. Az archiválás és visszakereshetőség egyszerűbbé és olcsóbbá válik, az ügyek és ügytípusok előtörténete könnyebben követhető.

A hatékonyságról azonban csak hosszú távon beszélhetünk, hiszen az elektronikus és offline szolgáltatásokat addig egymás mellett – párhuzamosan – kell fenntartani, amíg azt az ügyfelek igénylik. Egészen addig tehát többször beszélünk alternatív megoldásról, mint meglévő funkciók kiváltásáról. Az arány az évek során fokozatosan billen majd át az e-közigazgatás oldalára, az offline funkciók végérvényű kiváltására.

Az állam kiadásainak csökkenése mellett bevételei is nőhetnek, hiszen az IKT-re épülő alkalmazások számos olyan prémiumszolgáltatást tesznek lehetővé, amelyekért az ügyfél hajlandó fizetni is.

A hatékonyságot a kivitelezés is befolyásolja, hiszen míg a közvetlen megvalósítási modellben egy központilag meghatározott, fejlesztett és üzemeltetett közigazgatási informatika jön létre, addig a közvetett megvalósítási modellben megmarad az egyes szervek e-közigazgatási infrastruktúrájának önállósága, az egységesítést az állam indirekt módon (jogszabályokkal, szabványokkal, minőségi kritériumokkal foglalja keretbe, pénzügyi és szakmai támogatással segíti).

Fogyasztóorientált szolgáltatások kialakítása

Az „egyablakos” ügyintézés kialakításával az ügyfél csupán egy felülettel (ablakkal) találkozik, ahol tetszőleges szolgáltatást vesz igénybe. A rendszerek integrálásának eredménye, hogy az ügyfélnek nem kell foglalkoznia a háttérfolyamatokkal, előtte a kormányzat egységes szervezetként jelenik meg.

Az ügyfél elégedettségét eredményezi, ha ezt az egységes felületet bármelyik csatornán (internet, mobiltelefon, digitális tv stb.) egyaránt megkapja. Mindezek persze egységes és interoperábilis back office-t feltételeznek. Az ügyfelek ezenkívül kényelmet és időt is nyernek, mert az információkat gyorsabban, időkorlát nélkül (nonstop, 24/7), önkiszolgálva, gyorsabban és egyszerűbben érik el.

Fokozottabb gazdasági fejlődés

A közigazgatás hatékonysága, mely a hatékonyabb munkaszervezésen, egyszerűsödő adminisztráción, kisebb kollektíván keresztül vezet, egyre mérséklődő államgépezeti kiadást eredményez. A kisebb és olcsóbb állam makrogazdasági sikereket is elkönyvelhet: egyre kisebb adminisztrációs kötelezettséget, kisebb adóterheket, hatékonyabb újraelosztási rendszert, élhetőbb államot hoz létre.

Az automatizált és követhető folyamatok okozta átláthatóság és elszámolhatóság erősödésével a kormányzat szavahihetősége nő, csökken a korrupció, mely folyamatok így stabilizálóan hatnak a gazdaságra.

Az egyre több és egyre jobb szolgáltatás húzóerőt jelent az ügyfelek számára az infokommunikációs technológiák használatához szükséges ismeretek elsajátítására. Az információs írástudás, műveltség növekedése kedvezően hat az e-gazdaságra is. Az egyre kedvezőbb felhasználói attitűd növeli az IKT-fogyasztás mértékét, mely az IKT-ipart pozitívan befolyásolja.

A közigazgatási reform gyorsulása

Az e-közigazgatás eszköztára hozzásegíti a közigazgatást a reformfolyamatok végrehajtásához, új reformok indításához, az inkonzisztens belső folyamatok feltárásához. Olyan tervezési, döntési, szervezési, irányítási és ellenőrzési mechanizmusok bevezetését teszi lehetővé, melyek révén a közigazgatás lépést tud tartani a gazdasági-társadalmi modernizációs folyamatokkal.

Az állam és az állampolgárok kapcsolatrendszerének javulása,
átfogó társadalmi célok könnyebb elérése

Az infokommunikációs technológiák, hálózatok alkalmazásával az információáramlás, így a szakpolitikákkal kapcsolatos (pl. egészségügyi, oktatási, környezetvédelmi stb.) konzultáció is hatékonyabbá válik.

A jobb kommunikációval a bizalom is magasabb szintre ér fel, így a célok elérése iránti elkötelezettség javul az állampolgárok részéről. Ez erősítheti a részvételi szándékot, a vélemények kinyilvánításának hajlandóságát, a párbeszédet.

Hatékonyabb, nyitottabb helyi igazgatás

A közigazgatási modernizációt kétféle nézőpontból szokták vizsgálni: egyrészt a technikák (ez a gyakoribb), másrészt a folyamatok szempontjából.

Általános vélekedés, hogy a közigazgatás működésében az informatika alkalmazása alapvető változást hozhat. Egyrészről megteremtheti az elektronikus ügyintézés lehetőségét, másrészről megvalósíthatja az állampolgárok nagyobb beleszólását az önkormányzat működésébe. Jelenleg ugyanakkor még rendkívűl végletes az e-demokrácia lehetőségeinek megítélése; sokan minden problémára megoldást jelentő csodaszernek tekintik, megint sokan pedig – a közigazgatási döntéshozók jelentős része idetartozik – utópisztikus és távoli dolognak tartják, amelybe jelenleg még szükségtelen energiát és pénzt fektetni. Az igazság a két megközelítés között van; a hazai és külföldi példák sora bizonyítja, hogy az internet segítségével számos olyan lehetőség adódik, amely körültekintő végrehajtással nagymértékű minőségi javulást jelenthet az önkormányzat lakossággal való kapcsolatában. (E sorok szerzőjének meggyőződése, hogy az e-közigazgatás és az e-demokrácia célrendszerét és indokoltságát nem szabad összemosni. Az e-közigazgatás és az e-demokrácia nem szükségszerűen összefüggő területek.)

Összetett feladatköréből adódóan a közigazgatás működésének velejárója a hatalmas mennyiségű információáramlás, amelyben egyaránt részt vesz az önkormányzat, a hivatal, a lakosság, továbbá más közigazgatási szervek is. Ezen információk természetüket tekintve rendkívül sokrétűek, többféle személetmód egyidejű alkalmazását követelik meg. A leginkább a figyelem középpontjában lévő kérdés az ügyfél és a hivatal között bonyolódó információcsere, azaz a tág értelemben vett ügyintézés, amelynek kommunikációjára a felek közötti alá-fölé rendelt jellegű viszony a jellemző. Ezzel szemben az állampolgár–önkormányzat közötti viszonyt alapvetően az az alkotmányban is megfogalmazott törekvés határozza meg, hogy az önkormányzatnak a helyi közösség akaratának megfelelően kell működnie, a helyi közösség önigazgatását kell megvalósítania. Mindennek feltétele a lakosság felé irányuló hatékony információáramlás, amely a közigazgatás működésének transzparenciájában nyilvánul meg. Itt már korántsem a hatósági ügyekben megszokott alá-fölé rendeltségi viszonyról beszélhetünk, hanem az állampolgár mint egyenrangú fél jogaira helyeződik át a hangsúly.

Az infokommunikációs technológiák fejlődése a hivatalok működését soha nem látott mértékben teheti jobbá, hatékonyabbá, demokratikusabbá. Segítségükkel lehetővé válhat:

– a hivatalok működésének transzparenssé tétele,

– a közigazgatási szolgáltatások térbeli és időbeli korlátainak csökkentése,

– a hatékonyság növelése,

– egységes közigazgatás képének megteremtése az ügyfelek felé,

– a közigazgatás átláthatóságának elősegítése,

– az esélyegyenlőség megteremtése a közigazgatási szolgáltatások vonatkozásában,

– a hatékonyabb lakossági részvétel az önkormányzat döntéshozatali mechanizmusában, új véleménynyilvánítási lehetőség,

– a vezetőkkel való közvetlen kapcsolatteremtés az internetes lakossági fórumok segítségével,

– az állampolgár kiszolgáltatottságának csökkentése, a helyi kezdeményezések, javaslatok, indítványok eddiginél hatékonyabb kezelése,

– a közvetlen demokrácia kiszélesítésének lehetősége, a helyi népszavazás gyakoriságának fokozása.

Ezen eszközök többsége nem igényel számottevő anyagi ráfordítást. Az, hogy a közigazgatás él-e velük, elősorban vezetői elhatározás kérdése. Sok esetben azonban a jegyzők, polgármesterek nincsenek tisztában azokkal a lehetőségekkel, amelyeket az internet nyújt az önkormányzat működésének nyitottabbá tételében. Előfordul továbbá, hogy az önkormányzat működésének átláthatóbbá tétele politikai okokból a „támadási felület” csökkentése érdekében nem érdeke a vezetésnek. Ezeket az akadályokat csak az oszlathatja el, ha a vezetők megismerkednek az e-közigazgatás lehetőségeivel, technikai, jogi igazgatási és szervezési kérdéseivel, valamint az alkalmazásukkal kapcsolatos pozitív kommunikációs lehetőségekkel. Fontos továbbá, hogy a lakosság is megismerje ezen lehetőségeket, hogy kialakuljon az állampolgárokban az önkormányzat átlátható működése és véleménynyilvánítási lehetőségek iránti elvárás, igény.

Az e-közigazgatás kialakításának hátráltató tényezői

Sok ország (köztük hazánk is) az e-közigazgatásra informatikai fejlesztésként, jobb esetben szolgáltatások informatizálásaként tekint. Ezt tükrözi, hogy az e-közigazgatás fejlesztését informatikusokra bízza a legtöbb intézmény. Hiányzik az a (szolgáltatói) szemlélet, mely jobb és minőségi szolgáltatásokat kíván nyújtani egy előbb-utóbb versengő piacon.

Az e-közigazgatási átalakulásnak számos hátráltató tényezőjét ismerjük. Az OECD 2005 önkormányzati körben készített felmérése[50] alapján – fontossági sorrendben – ezek a következők:

– Külső akadályok: A jogi feltételrendszer nem elégséges volta, számos végrehajtási rendelet (és helyi szabályzat) megalkotásának elmaradása, késése, melynek következtében jogi függő helyzet áll be. A fejlesztést lehetővé tevő költségvetési keret rendelkezésre állásának, illetve az üzemben tartás fedezetének hiánya.

– Műszaki menedzsment problémák: A műszaki megvalósítás módszertanának rendezetlensége, az alkalmazott műszaki megoldások egységesítésének hiánya, amit súlyosbít a helyi szervek magukra hagyatottsága.

– Szabványok hiánya: Bár a szabványok (elsősorban ajánlások formájában) egyre elterjedtebbek az e-közigazgatás világában, még mindig vannak olyan területek, ahol a szabványok rendezetlensége (hiánya) miatt vagy a rendszerek interoperabilitása vagy az ügyfelek felhasználói rutinjának[51] kialakítása nem megoldott.

– Adatvédelmi és adatbiztonsági aggályok: A hivatal „nyitásának” gondolata, a falak nélküli hivatal víziója a biztonsági aggályokat felerősíti, ami a kialakítást gyakran halasztja, rosszabb esetben meg is akadályozza.

– Kooperációs problémák: Sok (gyakran egymástól függő) intézmény közötti együttműködés az offline világban sem megoldott. Ez alapvetően rontja az elektronikus együttműködés esélyeit.

– Tisztázatlan költség-haszon viszonyok: A költségvetésből gazdálkodó intézmények elsődleges szempontja valamiféle megtérülés vizsgálata egy költségvetést terhelő döntés meghozatala előtt. Az e-közigazgatás kialakításánál számos olyan intézkedés szükséges, ahol a költség-haszon elemzés nem, vagy csak többszörös áttétellel végezhető el. Problémát jelent az is, hogy a hasznosulás nem mindig és feltétlenül a beruházó intézménynél jelentkezik, és a költségviselés ezt nem tükrözi.

– Az intézmények e-közigazgatási felelőssége tisztázásának hiánya: Az e-közigazgatás kialakítása még mindig inkább ajánlás, mint kötelezés. A kialakított rendszerek, együttműködések során – a kvázi önkéntesség miatt – a felelősségi kérdések sem tisztázottak sok esetben.

– Legjobb megoldások hiánya: Számtalan területen nincs legjobb megoldás (best practice), sok helyen van, azonban a tapasztalatok megosztása (disszemináció) nem megoldott.[52]

– Szervezeti változásokkal szembeni ellenállás: Egy új eljárásrend és rendszer kialakítása a dolgozókat kizökkenti egy megszokott, kényelmes pozícióból. Sokuknál ez többletmunkát igényel, néhol pozíciók megszűnését eredményezi. A hagyományok és rutinszerű kötések feloldása az informális hatalmi központokat is átrendezheti, így nem véletlenül nagy az ellenállás a változással szemben.[53]

– Szakértelem hiánya: A szakértelem hiánya nem csupán a kialakításnál, hanem az üzemeltetésnél is gátló, veszélyeztető tényező. (Részletes tárgyalását ezért Az e-közigazgatás gyenge pontjai c. résznél tesszük meg.)

– A politikai iránymutatás hiánya: Bár a központi kormányzat elvárásokat gyakran megfogalmaz, konkrét iránymutatást a kialakításhoz nem mindig tesz.

– Átgondolatlan bevezetések: Nem gátló, csupán visszavető tényező, ha az e-közigazgatási fejlesztések eredményeinek bevezetésénél nincsenek tekintettel a felhasználókra, azok ismeretében (humán) és infrastruktúrájában (műszaki) jelentkező hiányosságokra. Ezek a hiányosságok a szolgáltatás pozitív visszacsatolásának és terjedésének legnagyobb gátjaivá válhatnak.[54]

– Végül, önálló csoportban kell szólni a kulturális tényezők és képességek területén mutatkozó hiányok okozta gátakról.

1.1. táblázat. A kultúra és képességek hatása az e-közigazgatás kialakítására

Közigazgatás

Társadalom

Kultúra

• Ügyfélközpontú gondolkodás

• Proaktivitás

• Megoldásorientált megközelítés

• Együttműködés, információmegosztás

• Hatalomféltés

• Vezetői példamutatás

• Politikai elkötelezettség

• Politikai kultúra

• Történelmi múlt
(autoriter vs. demokratikus)

• Emberek technológia iránti fogékonysága

• Állampolgári részvétel

• Állami kommunikáció

Képességek

• Digitális írástudás

• IKT használata

• Képzés

• e-Learning

• Digitális írástudás

• IKT használata

• Képzés

• e-Learning

• Hátrányos helyzetű csoportok esélyegyenlőségének növelése

Forrás: Miniszterelnöki Hivatal, Elektronikus Kormányzat Központ: eKormányzat 2005 stratégia.

A fentiek szellemében kulcsfontosságú a közigazgatási dolgozók gondolkodásának megváltoztatása, az intézményeken felül (azoktól függetlenül) áramló tudás és információ megosztásának erősítése, a politikai vezetők elkötelezettsége és példamutatása. A képességek vonatkozásában a digitális írástudás fejlesztése, az infokommunikációs eszközhasználat rutinszerű használatának kialakítása mind a lakosság, mind a közigazgatási ügyintézők vonatkozásában.

A kulturális tényező alatt található társadalmi gátak: politikai kulturális örökségek, társadalmi bizalmatlanság, technológiával kapcsolatos attitűd, részvételi hajlandóság stb. alakítása a mindenkori kormányzat aktív cselekvését igényli. Annak változatlanul hagyása még a legkorszerűbb infrastrukturális hátteret is feleslegessé, eredménytelenné teheti.

Ezeken felül számolnunk kell a már kialakított vagy átalakulás alatt álló közigazgatás (e-közigazgatás) buktatóival is, amelyeket önálló fejezetben tárgyalunk.

Összefoglalás – 10 megállapítás
napjaink modern államának kihívásairól

Az állam szerepe az éjjeliőrállamtól a jóléti államon keresztül a dezetatizáló, szolgáltató államig alakult. Ebben a formációban az állam előtt tornyosuló kihívások között találhatjuk a költségvetési nyomást, az intézmények összehangoltságának követelményét, a biztonsági kockázatok fokozódását, a személyiségi jogok kérdését, a romló demográfiai mutatókat, az ügyféloldali várakozások folyamatos növekedését, valamint a fenntartható fejlődés követelményét.

A szolgáltató állam e kihívásokra államtalanítással, liberalizációval és privatizációval, kiszervezéssel, deregulációval, szubszidiaritással és dekoncentrációval válaszol.

A szolgáltató állam a 80-as években az új közmenedzsment (NPM) eszköztárában látta az üdvözítő kiutat, azonban ennek nehézségei már előrevetítették az NPM-en túlmutató – azt mégis integráló – e-közigazgatási szempontrendszert.

A modern, szolgáltató állam fordított szemlélettel gondolkodik. Nem a hatékonyság és eredményesség kizárólagosságát hirdeti, hanem vizsgálja a szolgáltatások szükségességét, hatékonyságát is. Ennek keretében felülvizsgálják a közfeladatokat. Megvizsgálják, mely feladatok élveznek elsőbbséget, melyeket érdemes indítani, majd az megindított szolgáltatások finanszírozásának és szolgáltatásának módját elemzik.

A szolgáltató állam aszerint is minősíthető, hogy milyen ismérvek mentén alakult ki. E vonatkozásban vizsgáljuk a közigazgatás koncepcióját, a szervezeti kultúrát, a működési modellt, a technológiai infrastruktúrát, az átalakítási menetrendet és a távlatos gondolkodást.

A szolgáltató állam funkcionalitásai tisztulnak, jól megkülönböztethetővé válnak a sajátos karakterisztikával ellátott tevékenységek, így a törvény-előkészítés és jogalkotás, a jogalkalmazás, az irányítás és felügyelet, az ügyvitel és a vagyongazdálkodás.

A szolgáltató állam középpontjában az ügyfél áll, aki előtt az állam minden akadályt, így távolsági, fizikai, kommunikációs, elektronikus hozzáférési és digitális akadályokat is elhárítja. A szolgáltató állam az ügyfél elégedettségének érdekében a következő jelzőkkel illethető: elérhető, kiszámítható, rendeltetésszerű, empatikus, személyes, szakszerű, törvényes, igazságos, egyszerű, gyors, hatékony, időszerű, segítő, pénzkímélő, kulturált, digitálisan kulturált;

A közigazgatás és e-közigazgatás viszonyának megértéséhez a paradigmadiffúzió ismeretelméleti kategóriáját, eszközrendszerének feltárásához a kapcsolódó tudományterületeket segítségül hívó axiomatikus felfogást használjuk.

Az e-közigazgatás előnyeit (az ideálban szereplő jelzők teljesítésén túl) a kormányzás hatékonyságának hosszú távú javulásában, a fogyasztóorientált szolgáltatások kialakításában, a fokozottabb gazdasági fejlődésben, a közigazgatási reform gyorsulásában, az ügyfelekkel ápolt kapcsolatrendszer javulásában, a hatékonyabb és nyitottabb helyi igazgatás kialakításában látjuk.

Az e-közigazgatás kialakítását számos tényező hátráltatja: külső akadályok, műszaki menedzsment problémák, szabványhiányok, adatvédelmi és adatbiztonsági aggályok, kooperációs problémák, tisztázatlan költség-haszon viszonyok, a fejlesztés felelősségi kérdései az intézmények között, a legjobb megoldások hiánya vagy nem elégséges terjesztése, a szervezeti változásokkal szembeni ellenállás, a szakértelem hiánya, a politikai iránymutatás hiánya, az átgondolatlan bevezetések, valamint a kulturális tényezők és képességek terén mutatkozó hiányok.

Fogalmak, definíciók

A fejezetben nem definiált fogalmak

Dezetatizáció

Az állam visszahúzódása, zsugorodása. Államtalanítás.

MÉR

Munkaköralapú értékelési rendszer (a hazai közigazgatásban).

NPM

New Public Management – Új közmenedzsment. A 80-as évek thatcheriánus ideológiáján elindulva üzleti alapra helyezte a közigazgatási szervek működését. Hazánkban explicit módon 2002-ben jelentek meg az NPM elvek a stratégiákban.

PSG

Public Strategies Group: konzulting cég az Egyesült Államokban.

TCO

Total Costs of Ownership: a tulajdonlás teljes költsége.

TÉR

Teljesítményértékelési rendszer (a hazai közigazgatásban).

Kérdések, feladatok

A közigazgatás lényegi tevékenysége alapján milyen szakaszokat tud megkülönböztetni?

Mi az állam szerepe az éjjeliőrállamban?

Mi az állam szerepe a jóléti államban?

Melyek a jóléti államok társadalomfilozófiai kritikái?

Miért vált elkerülhetetlenné a dezetatizáló állam?

Mi jellemzi a dezetatizáló államot?

Melyek az NPM legfontosabb ismérvei?

Mutassa be az NPM ihlette kormányzás értékrendjét!

Melyek az NPM nehézségei?

Mely kérdéseket vizsgálja a PSG a modernizációs folyamat során?

Mutassa be a közfeladatok felülvizsgálatának hazai módszertanát!

Milyen kombinációkat kapunk a döntés, az ellátás és a finanszírozás variálásakor az állami szerepvállalás vonatkozásában?

Melyek a szolgáltató állam felé vezető út mérföldkövei?

Melyek a szolgáltató állam ismérvei?

Melyek a változással szembeni ellenállás okai?

Melyek a szolgáltató állam közigazgatásának funkciói, főbb szolgáltatásai?

Miért fontos az ügyfél a szolgáltató államban?

Mit tesz a szolgáltató állam az akadálymentesítésért?

Milyen akadályokat hárít el a szolgáltató állam?

Melyek az ügyfél elégedettségének követelményei a szolgáltató államban?

Mutassa be az e-közigazgatás axiomatikus elméletét!

Mely tudományterületek hatnak közvetlenül és közvetett módon az e-közigazgatásra?

Miért van szükség többcsatornás ügyintézésre?

Milyen közigazgatás-technológiai platformokat (csatornákat) ismer?

Mi indokolja az egyes csatornák létezését?

Mutassa be az e-közigazgatás tudományos diskurzusát!

Miről szól az eGovRTD2020 program?

Milyen eredményeket ért el az eGovRTD2020 program?

Milyen tényezők figyelembevételével, milyen e-közigazgatási forgatókönyvekkel számolt az eGovRTD2020?

Milyen fogalmakkal találkozunk az elektronikus közigazgatással kapcsolatos fogalmi felhőben?

Mit jelent az izokratikus közigazgatás?

Definiálja az e-közigazgatás fogalmát!

Mit jelent a paradigmadiffúzió?

Miért használjuk a paradigmadiffundálást az e-közigazgatás vonatkozásában?

Melyek az e-közigazgatás kialakításának előnyei?

Hol érhető tetten a helyi igazgatás hatékonyabbá válása?

Miért érezzük kényszernek az e-közigazgatás kialakítását? Honnan érik kényszerek a közigazgatást?

Melyek az e-közigazgatás kialakításának hátráltató tényezői?

Milyen hatással van a közigazgatási kultúra és a közigazgatás képessége az e-közigazgatás kialakítására?

Milyen hatással van a társadalmi kultúra és a társadalmi képességek az e-közigazgatás kialakítására?

Irodalom

Aspinall, S.–Langer, A. J,. eds, Connected Workforce (Essays form innovators in business mobility); Premium Publishig, London, 2005

Codagnone, C.–Wimmer, M. A., eds, Roadmapping eGovernment Research – Visions and Measures towards Innovative Governments in 2020. eGovRTD2020 Project Consortium, 2007

Gajduschek György, A bürokrácia jelentése, in Közigazgatás – szorítóban. Átalakulási tanulmányok a századvégen, szerk. Horváth M. Tamás, Unió, Budapest, 1998

Gáspár Mátyás, Helyi önkormányzati menedzsment – lépések a teljesítményelvű és polgárközeli közigazgatás felé, Erdei Iskola, Csákberény, 1995

Gáspár Mátyás, Közigazgatási közönségszolgálat – E-government tanulmányok XIII., E-government Alapítvány, Budapest, 2007

Van der Graaf, T., Necessicity and difficulty of government reform – Keynote Speach, European Group for Public Administration Annual Conference, Bern, 2005

Hills, J., Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban, Közpénzügyi Füzetek, 8 (2004), szerk. Benedek Dóra.

Horváth M. Tamás, Közmenedzsment, Dialóg-Campus, Pécs, 2005

Jenei György, Közigazgatás-menedzsment, Századvég, Budapest, 2005

Lőrincz Lajos, A hatékony állam, Magyar Közigazgatás, 55(2005), 489–493.

National Audit Office: Delivering Efficiently: Strengthening the link in public service delivery chains – National Audit Office and Audit Commission, London, 2006

Osborne, D.– Gaebler, T., Új utak a közigazgatásban. Vállalkozói szellem a közösségi szektorban, Kossuth, Budapest, 1994

Osborne, D.–Hutchinson, P., The Price of Government: Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis, Basic Books, 2004

Ramsey, T., On demand government, – continuing the e-government journey, IBM Press, Lewisville, 2004

Royal Statistical Society: Performance indicators: good, bad and ugly. Royal Statistical Society, 168(2005), nr. 168, Part 1, 1–27.

Steen, T., van den Berg, C., van der Meer, F., Overeem, P., and Toonen, T., Modernising Governments in other countries – University of Leiden, Department of Public Administration, Leiden, 2005

Szigeti Péter, A valóság vonzásában – Jogelméleti és politikaelméleti tanulmányok, Rejtjel Kiadó, Budapest, 2001

Torma András, Az információ jelentősége a (köz)igazgatásban, Virtuóz, Budapest, 2002

Z. Karvalics László, Úton a digitális kori kormányzás felé, Demos Magyarország, Budapest, 2008

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.