Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

Szerkesztők: Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2011

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.
A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

Szerkesztők: Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula

Szerző:
Balázs István
Bordás Mária
Boros Anita
Gajduschek György
Halász Iván
Imre Miklós
Koi Gyula
Kristó Katalin
Lőrincz Lajos
Lövétei István
Rixer Ádám
Sipos Katalin
Szamel Katalin
Tamás András
Temesi István

Lektor:
Kaltenbach Jenő

A kézirat lezárva:
2011. szeptember

A kötet a 76308 számú OTKA pályázat keretében készült.

© Balázs István, Bordás Mária, Boros Anita, Gajduschek György, Halász Iván, Imre Miklós, Koi Gyula, Kristó Katalin, Lőrincz Lajos, Lövétei István, Rixer Ádám, Sipos Katalin, Szamel Katalin, Tamás András, Temesi István,, Budapest, 2012

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2010

A CompLex Kiadó Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Tisztelgünk ezzel a kötettel nagyrabecsült és szeretett főnökünk,

dr. Lőrincz Lajos akadémikus emlékének,

aki szellemi atyja, koordinátora, vezetője és részben szerzője is volt ennek a műnek, amelyet most mi tárunk az olvasó elé,

mivel a kegyetlen halál nem tette lehetővé számára,

hogy befejezze ezt a kötetet.

Az általa írt bevezető tanulmányt szántuk a kötet elejére, de a sors úgy akarta, hogy az ne maradhasson fenn, pedig megírta,

csak talán már elmenteni nem volt ideje...

Abban a reményben igyekeztünk összeállítani e kötetet és megírni bevezető tanulmányait, hogy ha nem is pótolhatjuk az eredetit,

de legalább talán emlékéhez méltó módon válthatjuk ki annak hiányát, s ezzel – legalább valamelyest – kitölthetjük a hátrahagyott űrt…

BEVEZETŐ

Négy évvel ezelőtt, amikor először esett szó arról, hogy egy ilyen nagyszabású vállalkozás megvalósításában szerepet kaphatunk, bár valamennyien megtisztelőnek éreztük, hogy ennek részesei lehetünk, mégis kétkedve fogadtuk a projektum sikerét. Minden bizonnyal szükségünk volt egy vezetőre, aki annyira bízott önmagában, és mindazokban, akiket megtisztelt azzal, hogy különféle szerepekben bevontja őket (minket) ebbe a kutatásba, hogy e hit bennünket is alkalmassá tett arra, hogy legalább meg akarjunk felelni ennek a kihívásnak.

Az eredeti elképzelés az OTKA-pályázat benyújtásakor az volt, hogy országonként feltárjuk az Európai Unió tagállamai közigazgatásának aktuális állapotát. Az elnyert projekt (OTKA T 76308. sz.) megfelelő hátteret jelentett ahhoz, hogy a kutatásban részt vevő 15 kvalifikált kutató (név szerint: Balázs István, Bordás Mária, Boros Anita, Gajduschek György, Halász Iván, Imre Miklós, Koi Gyula, Kristó Katalin, Lőrincz Lajos, Lövétei István, Rixer Ádám, Sipos Katalin, Szamel Katalin, Tamás András, Temesi István) eredményes munkát végezhessen.

A gondok nem is ott kezdődtek, hogy ehhez ne állt volna megfelelő muníció rendelkezésre, hanem épp ellenkezőleg: a kutatási tematika volt olyan igényes, hogy az a kutatókat többletteljesítményre ösztönözte. Így nem az előírt terjedelem kitöltése, hanem annak terjedelmi korlátok között tartása okozott végül gondokat. A szerkesztés során végül úgy döntöttünk, hogy inkább a terjedelmi korlátokat lépjük túl, mintsem hogy az összegyűjtött értékes anyagokat csonkítsuk meg – értelmezhetetlenné téve azokat.

Ráadásul azzal is szembe kellett néznünk, hogy a kutatásban résztvevő kutatógárda tagjai egyéni preferenciáikat is érvényesítették, s ennek megfelelően viszont az egyéni kutatói érdeklődésükön kívül eső kérdések tanulmányozását részben vagy egészben figyelmen kívül hagyták. Ebből adódóan – részben önkényesen, mindenesetre a szerzők felé tett kiegészítésre vonatkozó felkérés után – úgy döntöttünk, hogy a hiányzó részeket a tematikai egységesség fenntarthatósága érdekében kiegészítjük. Ez azért is szükséges volt, mert e nélkül az összehasonlító értékelések nem lettek volna elvégezhetők.

A választott kutatási módszertan következménye az is, hogy az egyes országok elemzését – a meghatározó tematika alapján – végző kutatók, amikor az ország jellemzőinek feltárására törekedtek, ehhez különféle időpontokban készült anyagokat találtak forrásul. Ebből adódóan szerkesztők nem tudják garantálni a kötet minden tekintetben naprakész állapotát (bár természetesen arra törekedtek), hisz a jogrendszerek állandóan változnak, csak egy adott időpontra vonatkozóan létezhet tehát hatályos joganyag, ez pedig – mint az összehasonlító jellegű munkák esetében az gyakran előfordul – néhány éves lemaradást mutathatnak a mai állapothoz képest.

Nem volt követhető az a kutatási módszertani elv, hogy az egyes országok összehasonlító elemzését kizárólag az elkészült tanulmányokra alapozzuk. Valójában azzal az összehasonlító jogi szempontból evidenciának számító dilemma gyakorlati megvalósulásával kellett szembesülnünk, hogy az egyes országok – még oly alapos – tanulmányozása sem válthatja ki az egyes jogintézmények egymással való összevetését, miközben persze ez fordítva is igaz: az egyes intézmények mégoly beható vizsgálata is tévutakra visz, ha az egész közigazgatási rendszer működésének kontextusából kiszakítjuk azokat. Mi több: egy adott társadalom történeti hagyományainak, vallásának, kulturális szocializáltságának bázisa nélkül mind az egyes intézmények összevetése, mind a rendszer egészének koherenciája bázis és indokoltság nélkül marad. Ez az aspektus bár valójában meghaladja egy összehasonlító jogi kutatás tematikus kereteit, az ilyen összefüggések feltárása adja a közigazgatás jogi szabályozottság adott módjának valódi magyarázatát. Ezért szentel kötetünk – olykor a látszólag indokoltnak tűnő mértéket meghaladó figyelmet – a történelmi előzmények feltárásának, illetve egyes politikai összefüggések taglalásának.

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatási berendezkedése nagyfokú változatosságot mutat. Tekintettel arra, hogy a kutatások az egyes államok közigazgatás-történetének összefoglalására is kiterjedtek, ennek alapján nyomon követhető, hogy a közigazgatási rendszerek milyen változásokon mentek keresztül. A változásokban történelmi (tradicionális) elemek legalább olyan jelentős szerepet játszanak, mint a vallási hagyományok, vagy nemzetiségi ellentétek, amelyek Európát, de az egyes országokat is megosztják, s bár az Európai Unió igyekszik ezeket mederben tartani, illetve új irányba terelni, hatása nem mindenhol egyformán, és egységes ütemben érvényesül.

A közigazgatási modellek kialakulásának történeti alapjai

1. A közigazgatás fejlődésének első szakaszában a jogállamiság hagyománya rendkívül erős volt a kontinentális Európában. E hagyománynak két nagy hatású modellje alakult ki: a francia és a német.

A francia modell lényege, hogy az állam egységes, és a közérdekűséget hangsúlyozza, a közigazgatás pedig központosított, hierarchizált, egységes és elszámoltatható, a köztisztviselők magas szinten képzettek. Ez a modell – változó mélységben ugyan – de elsősorban az olyan mediterrán országokban gyakorolt hatást, mint Olaszország, Spanyolország, Portugália és Görögország.

A germán modellt megtestesítő porosz állam nem a monarchiát megszüntető polgári forradalmon alapult, hanem a porosz uralkodó felvilágosult abszolutista uralmán, ami azt jelentette, hogy a porosz uralkodó olyan törvényeket és szabályokat alkotott, amelyek pozitivista módon alakították a társadalmat, s amelyeket egyenlően és méltányosan alkalmaztak a köztisztviselők és bírák semlegességének követelménye mellett. A német jogállamiság Magyarországon elsősorban osztrák közvetítéssel hatott.

A lényegi különbéget a két modell között az jelentette, hogy amíg a francia jogszerűségi elv (principe de légalité) a közakarat (volonté générale) kifejeződése volt, addig Poroszországban és a Habsburg birodalomban az uralkodó abszolút hatalmából fakadt.

A francia és német jogállami rendszert az összehasonlító jogtudományban civiljogi rendszerekként is szokás emlegetni, ami egyrészt a közjog fejlődésének az angolszász rendszerektől való megkülönböztetését célozza, másrészt azonban arra a sajátosságra utal, hogy a közjog egyes dogmatikai elemei itt a civiljogi intézmények közjogi sajátosságainak figyelembevételével nyertek különálló közjogi szabályozást.

A liberális alkotmányos jogállam (Rechtsstaat) alapvető fordulópontot jelentett számos európai állam fejlődésében. A törvényhozás vált az állami funkciók alapjává. A közigazgatási tevékenységet a jogszerűség követelményének érvényesítésére kellett alapozni. Ezért a jogi ismeretek alkalmazását tekintették alapvető fontosságúnak az állam működésében, s ez a jogászok monopóliumát eredményezte az európai országok közigazgatásában.

A jogállam kialakítása ugyanakkor a szakszerűen működő, modern bürokrácia kezdeteinek is tekinthető. A köztisztviselők ekkor már legkevésbé sem a király személyes szolgálatában álltak, hanem egy személytelen államiság szolgálatának feladatait látták el. Megfelelő képzettséggel és tapasztalatokon alapuló szakértelemmel rendelkeztek, hivatalos, formálisan előírt feladataik voltak, élethossziglani foglalkoztatással, rendszeres fizetéssel és nyugdíjjal.

Ez a fajta (köz)jogi dominancia volt jellemző volt Nyugat-Európában és a skandináv országokban egészen a II. világháborúig. Az első szakasz fő jellemzője, hogy a társadalom életét érintő leglényegesebb társadalompolitikai folyamatok a közigazgatáshoz kapcsolódtak.

E szakaszban váltak evidensen elkülöníthetőkké egymástól a kontinentális Európa közigazgatási sajátosságai, és Nagy-Britannia befolyása által a common law rendszerekre jellemző alapvető meghatározó jegyek. Köztudott, hogy e rendszerekre alapvetően az volt a jellemző, hogy a közigazgatás működését nem a jogi előírások alakították, hanem a szokásjog, a királyi prerogatívák és az általános bíróságok gyakorlata.

Ugyanakkor e modell számos hasonló vonást mutat a fejlett nyugati államok közigazgatásával. A közös jellemzők közé tartoznak: a korlátozott hatalmú kormány, a parlamentarizmus, a helyi önkormányzatiság, a végrehajtó hatalomtól független bíróság, a közigazgatásra vonatkozó speciális eljárások kialakulása.

A brit közigazgatás azonban számos olyan sajátossággal is rendelkezik, amelyek Nagy-Britanniát egy elkülönült közigazgatási modell mintaállamává teszik.

Az állami berendezkedést és a közigazgatás működését itt a következő strukturális elvek határozzák meg:

– Joguralom (rule of law) hasonló a kontinentális jogrendszer jogállamiság elvéhez, de tartalma más. A joguralom elvének lényege, hogy minden egyén és intézmény alávetett az általánosan elfogadott, morális értékeket rejtő jogi alapelveknek. A kormányzat a jog által korlátozott, a hatalomgyakorlás legitim és legális, a közjogi felelősség bíróság előtt érvényesíthető. Törvénysértés esetében kizárólag bíróság dönt, a törvény előtt mindenki egyenlő és senki nem vonható ki a bíróság joghatósága alól.

– Parlamenti szuverenitás vagy jogalkotási szupremácia lényege, hogy a parlament törvényhozó hatalma teljes és általános, az uralkodó a Parlamentben elvileg korlátlan jogalkotói kompetenciával bír. A törvényhozó hatalom forrása a parlamenti szuverenitás elve, ami biztosítja a parlamenti jogalkotó hatalom elsődlegességét.

– Funkcionális hatalommegosztás – hatalmi fúzió elve: Elismert a törvényhozás és végrehajtás fúziója, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó hatalom többsége alkotja a Kormányt. Összességében azonban a hatalommegosztás elve nem gyakorol lényeges befolyást az alkotmányos berendezkedésre, inkább a kiegyensúlyozott kormányzás elveként értelmezhető, kiegészülve a bírói függetlenség elvével.

– Az állam „egységes” (központosított), amelynek különleges jellemző vonása a devolúció, vagyis hogy eltérőek a helyi önkormányzati struktúrák, és különböző a központi közigazgatástól delegált funkciók megoszlása is.

– Az Alkotmány „íratlan” történeti alkotmány, amelyet a szokásjog, konvenciók, illetve bizonyos törvények alakítottak ki. A brit alkotmány(jog) forrásai: törvényi jog, bírói jog, alkotmányos szokások és jogirodalom. Megállapítható tehát, hogy az alkotmány jórészt írott, azonban nem kodifikált, rugalmasan alakítható és erőteljesen politikai karakterű, mivel az alkotmányos tradíciók politikai konfliktusok megoldása mentén alakulnak.

– A bírói jogban az idők során fokozatosan fejlődtek azok az alkományossági döntések, amelyek például biztosítják a Parlament elsődlegességét, vagy amelyek az állam és egyén viszonyára irányulnak.

– Nem valósult meg azonban, hogy hiteles és mértéktartó módon törvény rögzítse a legfontosabb hatalmi intézmények közötti kapcsolatokat. Ez a gyakorlatban néha jelentős koordinációs problémákat okoz.

– A jogrendszerben nem öltenek testet a kontinentális európai tradíciók, nincsenek elkülönült „közjogi” és „magánjogi” bíróságok, de kialakult a közjogi és közigazgatási perek felülvizsgálatának eljárási rendje.

Hagyományosan a common law országok közé szokás sorolni: Írországot, Máltát és Ciprust. Mint azonban tanulmányainkból kiderül, a fejlődés későbbi szakaszában (pontosabban az elmúlt évtizedekben) számos más ország is átvett brit intézményeket, ami az egyik kiváltó oka azon megállapításunknak, hogy voltaképpen a modellekbe sorolás lénygében csak a történeti alapokat illetően kellően megalapozott.

2. A közigazgatás fejlődésének második szakaszában egy sor európai ország lépett az államfejlődés új, a jóléti állam kibontakozása és kiteljesedése által fémjelzett szakaszába, amely úgyszintén jogállami keretek között zajlott, s a közigazgatás feladatainak kiterjesztésével jellemezhető.

A kérdés vizsgálata közigazgatási szempontból azért különösen fontos, mert épp az állam szociális feladatkörének kialakulása vezetett a XIX. századi állami és közigazgatási szerepkör jelentős kiterjesztéséhez egy újfajta szerepvállalás által, jóllehet azon az áron, hogy az állam korábbi, gazdasági életbe való beavatkozás-mentes politikáját feladta, s ezzel egyben beláthatatlanná is duzzasztotta saját feladatvállalását.

A szociális állam és a jóléti állam (amelynek ma már inkább válságáról van szó) – nem azonos fogalmak. A jóléti állam felfogható úgy, mint a szociális állam egy magasabb szintű, nem a puszta megélhetésre, hanem a társadalmi problémák megoldásának szélesebb körére koncentráló fajtája, ámde úgy is, mint egy olyan állami működés, mely a kezdetektől fogva más módon (beavatkozás-mentesen, vagy az állami újraelosztás egy másfajta rendszerének bázisán) törekedett az ipari társadalmak által felvetett társadalmi problémák megoldására. Ilyen értelemben a szociális államok mintegy szükségképpen eljutottak a jóléti problémákhoz, azok kezelésének azonban korántsem az állam kiterjedt szociális támogatásokon nyugvó rendszerének létrehozása vagy fenntartása az egyetlen lehetséges módja, hanem az emberek jóléte biztosításának más útjai is lehetségesek. A jóléti állam kialakulásának Európában több oka is megjelölhető, amelyek között első helyen kell említeni a nagy világgazdasági válság hatalmas munkanélküliségének radikalizáló, valamit a második világháború kétségtelenül fennálló szolidarizáló hatását.

Európában a jóléti átalakítás lényegében a második világháború után, és többféle állami szerepvállalás mellett alakult ki.

Konzervatívnak nevezik a jóléti állam kontinentális Európára jellemző azon típusát, amely Németországból eredt, de alapjában véve Franciaország és Olaszország is ebbe a kategóriába sorolható. Jellemző e típusra, hogy hagyományosan a piaci vivszonyoktól való eltérítéssel alakult ki a szociális állam, s a fejlődés jóléti szakaszában is meghatározó maradt a kötelező biztosítások rendszere, bizonyos értelemben a korporativizmus, egy határozott családközpontúság, ám egy eléggé stabil szociális egyenlőtlenség.

Szociáldemokratának nevezik azt a típust, amely a jóléti államok úgynevezett skandináv modellje, s melyben a piaci viszonyoktól való magasabb szintű eltérítés, és szociális alapbiztosítás mellett a társadalmi egyenlőtlenségek talán legkorlátozottabb volta a jellemző. Ez a koncepció a legutóbbi évtizedig is viszonylag stabilan tartani tudta magát. (Liberális bázisú alapindíttatása után Anglia is ebbe a kategóriába került, sőt maga a jóléti állam elnevezés is onnan származik.) A jóléti állam elnevezés a II. világháború után Angliában a szociális reformok nyomán keletkezett, s e példa nyomán valódi, komplex jóléti államok bontakozott ki Svédországban majd a többi skandináv államokban.

A különbség az egyes típusok között tehát az állami beavatkozásnak nem annyira a mértékében, mint inkább a módjában lelhető fel, illetve ezek egyenlősítő, illetve kirekesztő társadalmi következményeiben. E bázis jelentősen járult hozzá ahhoz, hogy a közigazgatási rendszerek milyen irányban kezdtek fejlődni, s mely államok megoldásait tekintették mintának a továbbiakban.

A folyamat alakulásában nem jelentéktelen szerepet játszott a hidegháborúnak nevezett korszak, mely nemcsak gazdasági és katonai versenyt jelentett, de emellett kibontakozott egy versengés a jóléti szolgáltatások terén is. A szocialista országok kétségtelen szociális vívmányait Nyugat-Európában is elismerték, bár az egyenlősítési elvet valló, ámde alapjában véve gazdaságilag és politikailag egyaránt kevéssé fejlett kelet-európai országoknak nem sok esélyük volt ebben a küzdelemben, annál is inkább, mivel az egész rendszer logikája kevéssé ösztönzött gazdasági teljesítményekre, amelyen a valódi jóléti szolgáltatások nyújtása nyugodhatott volna.

Nyugat-Európa mintegy viszont-válaszként meghirdette az „emberarcú kapitalizmust”, s magas adóztatással és a jövedelmek újraelosztásával törekedett a társadalmi egyenlősítésre. Az ingyenes társadalmi juttatások és a progresszív adóztatás együttes hatására a jövedelmi polarizáltság valóban érdemben csökkent, s bár a gazdasági válságok egymást követő sora valamennyi európai országot jóléti szolgáltatásainak csökkentésére, s ezzel összefüggésben közigazgatási rendszereik költségeinek felülvizsgálatára kényszerítette, mégis fennmaradtak azok a meghatározó jegyek, amelyek alapján a közigazgatási rendszerek differenciálódása az államépítés jóléti szakaszában kialakult.

3. Az 1980-as években kezdődött a jóléti állam válsága, amely mélyreható változásokat eredményezett a közigazgatási rendszerekben. A gazdasági, társadalmi és politikai kihívások következményeként a hagyományos, weberi szemléletű közigazgatás alapjaiban átalakult.

A gazdasági és társadalmi kihívásokra a közjogi intézmények általában úgy reagáltak, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusokat (köztük a közigazgatást) az NPM szemléletének megfelelően igyekeztek átalakítani, vagyis a hagyományos struktúrába igyekeztek beépíteni a stratégiai tervezést (az üzleti tervek mintájára). Ehhez hozzátartozik a személyi állomány teljesítményének szisztematikus értékelése, valamint a szervezeti és a finanszírozási viszonyok megváltoztatása is a programfinanszírozás keretében.

A gazdasági, társadalmi és politikai kihívásokra válaszoló reformfolyamatok több évtizedesek, és napjainkban is tartanak.

E harmadik szakaszban – 1980–1995 között – ment végbe az a folyamat is, melynek lényege abban foglalható össze, hogy szétvált egymástól a stratégiaalkotás, a programok tervezése és a végrehajtás, a megvalósítás, amely ettől független szervezetbe kerül. A megvalósítás (legalábbis részben) közintézmények, magánvállalkozások, civil szervezetek vagy ezek kombinációinak feladatává vált. Az értékelést pedig erre specializálódott, ezzel a feladattal megbízott intézmények is átvehették. Az e változtatás mellett szóló legfőbb érv, hogy a közigazgatási akaratképzés különválasztása a megvalósítástól és értékeléstől növeli a hatékonyságot, és növeli a közintézményi rendszer alkalmazkodóképességét a gazdasági-társadalmi környezethez. E szakaszban tehát komplex folyamat zajlott, amelyben: egyrészt végbement a szervezeti osztódás (autonóm és félautonóm szolgáltató szervezetek jöttek létre), másrészt szétkapcsolták egymástól a közpolitika-alkotás különböző mozzanatait.

Az egyes országok igen nagymértékben eltérnek abban, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusok és a piaci típusú mechanizmusok milyen fajta kombinációját alkalmazzák. Ennek a mechanizmusnak Új-Zéland az egyik végén a piaci típusú mechanizmusok dominanciájával, és Németország a másikon a hierarchikus típusú mechanizmusok dominanciájával.

4. A XX. század kilencvenes éveinek közepétől/végétől új folyamatok indultak el, melyeknek lényege – a tapasztalatok elemzése alapján –, hogy a végbement változtatások csak akkor működnek megfelelően, ha a közintézmények között megfelelő a koordináció. A harmadik szakasz fő jellemzője, hogy a hierarchikus típusú és a piaci típusú mechanizmusok mellé kiépíti a koordinációs típusú mechanizmusokat is, amelyek különösen horizontális irányban működnek. E trendbe illik az autonóm struktúrák egyfajta túlhatalmasodása, s ennek féken tartásához az állami törvényes kontroll olykor elégtelennek bizonyul. Így még a hagyományosan nem kodifikáló jogrendszerek is jogi szabályokkal igyekeznek hatni ezen intézmények működésére.

Egy másik viszonylag egyértelműen tetten érhető jelenség a helyi önkormányzatokat érintő reformok megvalósítása, amely végső soron racionálisabb méretű egységekbe tömörítésüket eredményezi, nem feltétlenül állami kényszerrel (törvényi szabályozással,) hanem egy hosszabb egyeztető folyamat eredményeként. Ennek hatására változatosabb struktúrájú önkormányzati modellek alakulhattak ki (mint pl. Németországban, vagy ésszerűbb méretű egységek alakultak ki állami kényszerrel vagy anélkül (pl. Dánia illetve Svédország), de arra is van példa, hogy a rendszerek regionális méretű elemei elmozdultak egyfajta önálló államosodás felé (Spanyolország, Olaszország). Szlovénia önállósodása is ennek a folyamatnak a része, bár speciális helyzetéből adódik, hogy ez az önállósodás valóban sikeresnek bizonyult.

Ugyancsak kimutatható, hogy a bebetonozott, generális tudással rendelkező köztisztviselői állományt lassan olyan személyi állomány váltja fel, mely jártasabb a management ismeretekben, illetve stratégiai célok alkotására is ki van képezve. (Természetesen ez az olyan állásokat érinti, ahol ezen ismereteknek van elsődleges jelentősége.) A személyi állomány másik jelentős változása, hogy a közszolgálat kiemelt státusa fokozatosan megszűnik, s a civil munkaszervezetekhez hasonló munkaszerződések terjednek el. Ebből adódóan gondot okoz annak pontos megállapítása, hogy hányan tartoznak valójában a közszolgálatba. Egyes rendszerek a közvállalatok személyi állományát is így tartják nyilván, mások csak a köztisztviselőket (Beamte, vagy ahhoz hasonló státus), amelynek biztonsága azonban egyre inkább csak arra a rétegre terjed ki, akiknek munkájával valóban hosszú távon számol a közigazgatás, vagy épp vezető beosztásban működnek.

A közigazgatási rendszerek fejlődésének irányai

Kutatásaink azt mutatják, hogy az átalakításokat tekintve az egyes modern országok – különböző időzítéssel és intenzitással ugyan – de valójában egységes irányba tartanak, miközben a megtartják a jogállami kereteket (vagy legalább annak formáit) alkotmányos és közigazgatási rendszerükben.

Szinte valamennyi országtanulmány arra a következtetésre jut tehát, hogy a kontinentális, illetve angolszász, francia hagyományokat követő, germán eredetű, vagy épp a skandináv jogrendhez tartozónak való minősítés ma már valóban csak történetileg értelmezhető, valójában különféle elemek keveredéséről beszélhetünk. Az egyik ok épp az Európai Unió elvárásrendszere (még akkor is, ha az nem mindig direkt), a másik nyilván az országok közötti intenzívebb kommunikáció, illetve az, hogy az együttműködések különféle formái olykor egyben tanácsadást is jelentenek, ami nyilván a saját tapasztalatok átadásában testesül meg leginkább. Azok a hagyományok tehát, amelyek a jogrendszereket eredetük alapján kívánják besorolni, némiképp felülvizsgálatra szorulnak a közigazgatás mai struktúráit illetően, beleértve a kormányzati struktúrákat is.

E tendenciákat bizonyos értelemben Közép- és Kelet-Európa államai is követni látszanak, bár egy olyan nehezékkel történelmi hátterükben, amelyet azzal egyidőben kell felszámolni, hogy közben a legújabb kihívásokat is igyekszenek követni. A diktatúra hagyta maradványok (gazdasági, kulturális stb.) felszámolásának terhe a poszt-szocialista országok mint poszt-diktatórikus rendszerek közös sajátossága. Ez a történelmi helyzet Fisichella kategorizálása szerint eleve kedvez az autokratikus berendezkedéseknek, amelyeket ő azzal különböztet meg a diktatúráktól, hogy ezekből hiányoznak a direkt erőszakos megnyilvánulások (népcsoportok, faji csoportok stb.) ellen.

Emellett azonban még korábbi hagyományok is fellelhetők a kelet- és közép-európai országok közötti különbségekben. Így például az, hogy Közép-Kelet-Európa bizánci ortodox orientációjú déli országai egészen a XX. századig megőrizték a politika társadalom feletti túlsúlyában, a demokratikus törekvések elfojtásában, a bürokratikus önkényeskedésben, a kliensrendszerben, a protekció és a korrupció integratív szerepének kiépítésében megnyilvánuló sajátosságaikat, és ezzel különálló típust alkottak Kelet- és Közép-Európán belül. A szervezeti megoldásokat illetően ezek a hagyományok a centralizált rendszereknek kedveznek, ami központi szinten az elnöki hatalom erősségében, és az államtanácshoz hasonló intézmények létrehozásában jelenik meg, helyi-területi szinten pedig a prefektusi intézmény megfelelőjének beiktatásában, és a regionális intézmények megjelenésében ölt testet. Ez látszólagosan egyfajta centralizáló francia hatásnak lenne tekinthető, valójában azonban – álláspontunk szerint – inkább egy olyan áttételes hatásmechanizmus érvényesülésének tekinthető, amelyben a szocialista és a még korábbi centralizációs hagyományok bázisán találkozott a rendszerváltás központi levezénylésének szükséglete a közigazgatás recentralizációs trendjeivel.

Ugyanakkor a térség azon országai, amelyek Közép-Kelet-Európa nyugatabbra eső felén helyezkedtek el, más történelmi utat jártak. Ezek az országok kevésbé voltak elszigeteltek a nyugati hatásoktól. Történetükben – ha nem is átütő erővel, de – kimutatható a nagy hatású nyugati eszmeáramlatok (reneszánsz, humanizmus, reformáció, felvilágosodás) hatása, másrészt a nyugati orientációjú hatalmi képződmények közvetett vagy közvetlen befolyása. Így ezekben az országokban időről-időre kialakult a jogállam, azonban – a dél-európai fejlődéshez hasonlóan – a Közép-Európa keleti részén meghúzódó térségben nem alakultak ki tartósan demokratikus politikai rendszerek (talán Csehszlovákia két világháború közötti története jelent ez alól kivételt a XX. században), és gyakran olyan tekintélyuralmi rendszerek jöttek létre, amelyekben a közigazgatási rendszerek átpolitizáltságot, önkényeskedést eredményeztek.

A bizánci nyomvonalon haladó ortodox országok viszont a jogállamiság vívmányaiból a formális racionalizmus dominanciája jegyében kizárólag az igazgatástechnikai racionalizálást alkalmazták a hatékony és eredményes közszolgáltatás irányában tett lépések nélkül.

E meghatározó trendvonalak mellett természetesen sajátos nemzetiségi problémák és megoldások tarkítják Európa közigazgatási térképét, s vannak hatással kormányzati berendezkedésükre és annak formális jogi megoldásaira.

Összehasonlító tapasztalataink azt mutatják továbbá, hogy a közigazgatási reformok folyamatosan napirenden vannak ugyan az európai országokban, de az más sajátosságokat mutat Nyugat- illetve Közép-Kelet-Európában. Míg Nyugat-Európában a stratégiai gondolkodásnak és tervezésnek már sok évtizedes hagyományai vannak, keleten ezt csak most próbálják meghonosítani, s ha az nem vezet gyorsan megfelelő eredményre, többnyire újabb reformokat irányoznak elő. Ennek egyik oka lehet az a felfogás, mely szerint a civil szervezetekkel való együttműködésnek gyakran csak a konfliktusos formája valóban eredményes, vagyis az, amely az állami intézkedési elképzeléseket nem korrigálni, hanem ellehetetleníteni igyekszik. Az állam erre vagy visszavonul és új cselekvéssor kidolgozásába fog, vagy elképzeléseit direktebb eszközökkel igyekszik megvalósítani, miközben a reform-nyomás alatt attól sem riad vissza, hogy azokat a jogi szabályokat figyelmen kívül hagyva valósítsa meg. Egy másik hibalehetőség, hogy egyszerre túl sok reformot irányoznak elő, s bár alapvető igazság, hogy a több vonalon egyszerre megindított frontális támadás kimenetele legalábbis kétséges, mégis megpróbálkoznak ezzel.

A reformoknak általában úgy tűnik nagyobb az esélye olyan körülmények között, ahol a kormányzati szisztéma eleve inkább tekintélyelvi alapon épül fel, vagyis egy kézben (többnyire az államfőnél) összpontosul. További esély az, ha a projektek szükségességéről az érintetteket és a társadalom tagjait is sikerül meggyőzni, méghozzá nem általában, hanem részleteiben is. (Talán ez igazolja pl. Szlovénia sikerességét.) Ez kétségtelenül időigényesebb mód, de ha a kormányzat időt hagy a konszenzus megteremtésére (miközben a célokat fenntartja, és annak fő vonalából nem enged), nos ez jóval nagyobb eredményességet biztosíthat, mint egy olyan program, amelyet lényegében rákényszerítenek a társadalomra. Valószínűleg ebben rejlik az eredményes reformok egyik legfőbb titka társadalmi tekintetben.

A közigazgatási modellalkotás relativitása

A kötet szerkesztése során óhatatlanul felvetődött az a látszólag technikai, valójában azonban nagyon is elvi kérdés, hogy az egyes országtanulmányok milyen sorrendben kerüljenek a kötetbe. Az összehasonlító közigazgatási művek által szokásosan követett elv, hogy az ún. „Nagy (európai) közigazgatási rendszerek” (Egyesült Királyság, Franciaország, Németország) köré csoportosítják az ezen országok mintáit követő országokat. Ez a tárgyalási mód lényegében azon alapul, hogy a kormányzati berendezkedés, és a helyi önkormányzatok rendszere, a közigazgatás jogi szabályozottságának hagyományai, és végül a személyi állomány helyzete milyen hagyományokon alapul.

Az angol és a kontinentális rendszerek közötti alapvető elhatárolás a közigazgatás és a jog szabályozottságának különbözőségén, a köz- és a magánjog közötti különbségtétel hiányán, illetve meglétén alapul.

a) Az angol jogrendszer tipikus jegyei:

– Köz és magán megkülönböztetése sokkal enyhébb, mint a kontinensen. A közérdek csak alig előbbre való.

– A közigazgatási ügyekben ítélkező bíróságok szervezetileg nem különültek el a magánjogiaktól, és nem jogi szabályok, hanem lényegében korábbi bírói ítéletekre illetve törvényekre visszavezethető jogelvek alapján ítélkeztek. Ez valójában a jogállamiság (rule of law) eltérő felfogásából fakad.

– A politikai rendszer viszonylag stabil, a változások nem radikálisak, politikai kontinuitás van.

– A közigazgatás hagyományosan több figyelmet fordított a hatékonyság növelésére, nagy a szerepe a racionalitásnak.

– Hagyományosan meg szokás emellett említeni az önkormányzatok hierarchikus közigazgatási struktúráktól független működését, amely gyakorlatilag a központi irányítás eszközeként az irányítás direktebb, utasításos módját nem ismeri, s a felügyeletet nagyrészt a bíróságokra telepíti.

Az angolszász jogrendszerek hatásai Európában nemcsak Anglia, hanem az Egyesült Államok világméretű hatásának következményeként, vagyis a globalizáció következményeként értelmezhetők (NPM, privatizáció, jóléti állami hatások).

b) A francia és német jogrendszer, bár mindkettő jogállami, demokratikus bázison nyugszik, közöttük lényeges különbségek mutathatók ki.

Franciaország esetében ilyen megkülönböztető jegyek: a francia közigazgatási rendszer centralizáltsága, az elnöki (félprezidenciális) rendszer, a Államtanács mint speciális intézmény szerepe, és a prefektusi rendszer, a közigazgatási bíráskodás közigazgatási rendszeren belüli elhelyezése stb.

Németország esetében a kancellári működés, a föderalizmusból adódó közvetett közigazgatás, az önkormányzatok egymás felett gyakorolt felügyelete, az eljárási jog alapos szabályozottsága és bírói felügyelete, valamint a közigazgatás hagyományos bürokratizált vonásai tekinthetők ilyennek.

Mindezeket azért volt lényeges kiemelni, mert lényegében ezen jegyek alapján szokás Európa egyes jogrendszereit egyik vagy másik típusú közigazgatási rendszer hatásterületeként értékelni. Lényegében a mediterrán államok szinte mind átvették a francia közigazgatást, de történetileg Lengyelországban is kimutathatók ilyen jegyek. A német közigazgatás hatásának meghatározó volta jellemző viszont a következő országokban: Ausztria, Csehország, Horvátország, Magyarország, Szlovénia, de hatások érzékelhetők Lengyelországban és Románia magyarlakta területein (Erdélyben), valamint egyes skandináv országokban is.

c) A skandináv típusú közigazgatási rendszerek elkülönített tárgyalásának a földrajzi elhelyezkedésen túl az a legfőbb oka, hogy máig ezek testesítik meg a jóléti államok azon típusát, mely az állam és a közigazgatás szerepvállalása és (jogilag szabályozottan) a társadalmi különbségek kiegyenlítésében vállalt szerepe által annak ellenére inkább egymással mutat több közös jegyet, mint azokkal a rendszerekkel, amelyekhez hagyományosan sorolták őket. Az NPM és az EU hatásainak érvényesülése e rendszereket méginkább egybekovácsolta.

Az összehasonlító közigazgatástudományi irodalom szerint a svéd és finn közigazgatás félig német, francia sajátosságokat mutat, a dán közigazgatási rendszert viszont a brit modellhez sorolják (Michel Fromont). Hollandia szintén vegyes, jogállami és angol típusú megoldásokat alkalmaz.

d) Kelet-Közép-Európa közigazgatási rendszerei és posztszocialista országok

Történelmi és politikai szempontok szerint azokat az országokat sorolják ide, amelyekben a második világháborút követően épültek ki a szocialista rendszerek, amelyeknek közigazgatására máig hatással van a szocialista múlt, amiből adódóan:

– A rendszerváltás után közigazgatásuk átalakítása hosszabb időt vesz igénybe, mert a szocialista jogrendszer hagyatékát a békés átmenet keretei között csak fokozatosan lehet végrehajtani.

– Az átalakítás egybekapcsolódik a közigazgatás technikai fejlesztésével, aminek materiális korlátai vannak.

– Ehhez társul az EU hatása, amelynek elvárásrendszerét át kell ültetni a jogrendszerbe. (Részben ezek közvetítik a globalizációs trendeket is.)

– Az átalakítás tehát részben a saját korábbi hagyományokon alapul, melyeket nemzetközi hatások és vallási tényezők is befolyásolnak.

Ezek alapján valamely nyugat-európai rendszerhez is besorolhatók lennének, (amelyeket jelölünk is az egyes országoknál) mégis posztszocialista (átmeneti) sajátosságaik ma még meghatározóbbnak tűnnek.

Ezen érvek alapján a mellett a megoldás mellett döntöttünk, hogy a kötet elején tárgyaljuk az említett három meghatározó jogrendet (angolszász, francia és germán modellt követő), majd azt követően azokat a jogrendszereket, amelyek hatásterületük alá sorolhatók, s végül elkülönülten taglaljuk a skandináv jogrendszereket, valamint a posztszocilista országokat. [1]

Az egyes modellekhez tartozó országokat olyan sorrendbe rendeztük, amelyek a mintaadó országhoz, illetve egymáshoz való hasonlóságaikat vették alapul.

A kutatás három fő kérdéskört ölelt fel. A közigazgatás szervezetét, működését, és személyzetét. E fő kérdésköröket illetően szükségesnek ítéltük külön összegző tanulmányok elkészítését, mivel ezek nem feltétlenül követik az alapvető meghatározottságokat, mi több még a meghatározónak tekintett jogrendszerek hagyományos struktúráit is felülírni látszanak.

A bevezető tanulmányok keretében tehát három tanulmányt közlünk:

1. A közigazgatás szervezeti jellemzői – összehasonlító aspektusból (Gajduschek György);

2. A közigazgatási eljárás és az e-government hatása a közigazgatási rendszerekre (Szamel Katalin);

3. A közigazgatás személyzeti rendszerei és annak változásai az Európai Unió tagországaiban (Balázs István).

A kötet összeállításában, szerkesztésében rajtuk kívül érdemben közreműködött még Koi Gyula, akire az a feladat hárult, hogy rendkívüli éleslátásával észrevegye a többi szerkesztő hibáit is, és bibliográfiai értelemben is használhatóbbá tegye a kötetet.

A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETI JELLEMZŐI – ÖSSZEHASONLÍTÓ ASPEKTUSBÓL

Gajduschek György [2]

Az alábbiakban a közigazgatás szervezeti kereteiről, struktúráiról lesz szó összehasonlító keretben. Az összehasonlító közigazgatás-tudománynak (alkalmazott tudományterületről lévén szó) gyakorlati és elméleti céljai egyaránt lehetnek. Gyakorlati oldalról a legfontosabb a különféle megoldások megismerése, annak érdekében, hogy a jó megoldásokat aztán hasznosítani lehessen. [3] Elméleti oldalról az összehasonlító kutatás eredménye lehet általános tendenciák, esetleg törvényszerűségek meghatározása. [4] Az összehasonlítás lehetőséget ad csoportképzésre, a fontosabb közigazgatási modellek meghatározására is.

Ebben az írásban arra törekszünk, hogy a közigazgatás szervezetével kapcsolatban olyan értelmezési kereteket adjunk, amely aztán az összehasonlítást az olvasó számára megkönnyíti. Ehhez konkrét példákat az egyes országtanulmányokból hozunk. Ugyanakkor nem törekszünk arra, hogy ez a dolgozat kizárólag az országtanulmányokra támaszkodjon. Éppen ellenkezőleg. Igyekeztünk bevonni más, lehetőleg magyar nyelvű forrásokat is egyes kérdések vizsgálatába. A szöveg végén, röviden utalunk azokra a tendenciákra is, amelyek – meggyőződésünk szerint – meghatározóak voltak az utóbbi évtizedekben a közigazgatási szervezetrendszer alakulásában.

Bevezetés

A mindennapokban és a mindennapi gondolkodás számára a közigazgatás leginkább annak szervezeteiben ragadható meg. Hiszen a szervezet megjelenik a telefonkönyvekben, ma már a világhálón, hiszen a közigazgatási szerveknek honlapjai vannak, az épületébe be lehet menni, ott kell az ügyeket intézni, stb. De a különféle tudományterületek művelői számára is meghatározó a közigazgatás szervezeti aspektusa. A jogász számára, aki alapvetően intézményekben gondolkodik, természetesen a szervezet központi kérdés; mi lehetne „intézményebb” egy szervezetnél. Márpedig a hazai közigazgatás-tudomány alapvetően jogi indíttatású. A szervezetrendszer feltárása azonban nemcsak jogtudományi aspektusból lényeges, hanem igazgatástudományi és politológiai aspektusból is.

Az angolszász közigazgatás-tudomány nem a jogból, hanem a szervezéstanból és politológiából eredeztethető. A szervezéstan oldaláról az a meggyőződés érzékelhető, hogy köz- és magánigazgatás alapvetően hasonló problémákat vet fel, amelyek hasonló eszközökkel kezelhetőek. Már a szervezéstan olyan „alapító atyái” mint pl. Taylor határozottan ezt állítja (Taylor, 1912). Az 1980-as évektől jelentkező, és a kilencvenes években már meghatározó irányzat, az Új Közmenedzsment (NPM) [5] pedig a piaci szféra mechanizmusait, és a vállalati menedzsment modellt és technikákat példaként állította a közigazgatási szervezetek elé.

A politológiának általában három nagy területét szokták elkülöníteni (Bayer, 1999. 21–25.), követve azt a distinkciót, amelyet az angol nyelv a politikára alkalmaz. A „polity” a politika világának intézményeire, struktúráira utal. A másik két terület: „policy”: közpolitika, vagyis az egyes társadalmi problémákkal és szükségletekkel (pl. szegénység, munkanélküliség) kapcsolatos kormányzati célok és eszközök területe (pl. szociálpolitika); és a „politics”: a tiszta politika világa, a pártpolitika, a médiában megjelenő politikai viták és a színfalak mögött zajló politikai csatározások és alkuk egyaránt. Nem nehéz belátni, hogy mindhárom megközelítésnek nagy relevanciája van a közigazgatás szempontjából. Nyilvánvaló, hogy mindháromban, de különösen az első megközelítésben az állami szervezetek központi szerepet játszanak.

Bármely megközelítést alkalmazzuk tehát, a szervezeti aspektus a közigazgatás vizsgálatának egyik meghatározó területe.

A végrehajtó hatalom, illetve a közigazgatás szerepe, sajátságai az állami szervezetrendszeren belül

A közigazgatást általában a végrehajtó hatalmi ággal azonosítjuk. Az elnevezés abból származik, hogy e felfogás szerint a közigazgatás feladata a törvények végrehajtása. Valójában azonban egyre inkább az a helyzet, hogy a törvényeket a közigazgatás hivatalaiban készítik elő, és a Parlament jobbára csak a pecsétet üti rá azokra. [6]

Ha a közigazgatásnak az állami szervezetrendszeren belüli helyét, funkcióját vizsgáljuk, akkor közpolitikai szempontból azt mondhatjuk, hogy az magában foglalja:

– a közpolitikai döntések szakmai, sőt részben már a politikába is átcsúszó előkészítésének feladatát (politikai pl., hogy a minisztériumok közvéleménykutatásokat rendelnek meg egy-egy kormányzati döntés várható hatásainak feltárására, összegyűjtik, becsatornázzák, értékelik az egyes érdekcsoportoktól, mozgalmaktól érkező véleményeket, előrejelzik, azok várható reakcióit, és esetleg lépéseket tesznek a kedvező reakciók erősítésére, a negatívak csökkentésére)

– gondoskodnak (értsd: szervezik) a közpolitikai döntések végrehajtásáról, illetve egyes esetekben maguk hajtják végre azokat.

Jogi szempontból a végrehajtó hatalmi ággal azonosított közigazgatás fő funkciója a törvények végrehajtásáról való gondoskodás. Ennek keretében a közigazgatás jogot alkot, jogot alkalmaz és egyéb, nem-jogi jellegű tevékenységet végez. E szempontból a közigazgatás sajátos állami szervezet. A törvényhozás ugyanis csak jogot alkot. A bíróságok csak alkalmazzák a jogot legalábbis a kontinentális jogrendszerekben. A közigazgatás ezzel szemben jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységet is végez, ráadásul a másik két hatalmi ágnál általában nagyságrendekkel jelentősebb mértékben. A törvényhozás törvényeket alkot, amelyeket aztán a közigazgatási jogalkotás tovább részletez, gyakran számos rendeletet bocsátva ki egyetlen törvény végrehajtásához. [7] A törvények egyre inkább csak a kereteket jelölik ki, amelyet aztán a közigazgatás alkotta jog tölt meg tényleges, részletes tartalommal.

A jogalkalmazás esetében is hasonló a helyzet. A közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége tömegében jóval jelentősebb, mint a bíróságoké a kontinentális országokban. Legalább egy nagyságrenddel több közigazgatási, mint bírósági ügy indul meg, illetve határozat születik. Ez még akkor is így van, ha általános jogállami alapelv, amely pl. az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága „Jó Közigazgatás”-ról szóló kartájában is megjelenik, a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatának lehetősége.

A közigazgatás tehát mennyiségében mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás tekintetében jóval túlszárnyalja a másik két hatalmi ágat. Ez a szervezeti méretekben is megjelenik. Akár a létszámmal, akár a felhasznált anyagi erőforrásokkal számolunk a közigazgatás egy vagy több nagyságrenddel hatalmasabb szervezetrendszert jelent, mint akár a törvényhozás, akár a bíráskodás szervezete.

A közigazgatás legfontosabb jellemzője mégis az, hogy tevékenységének jelentős része nem jogi tevékenység. Sarkosan fogalmazva, mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás eredménye papír (a törvénnyel, a bíróság határozatával). A társadalmi működés tényleges szövetébe, tényleges, valós eszközökkel azonban csak a közigazgatás képes belenyúlni. A közigazgatás működteti a kórházakat, iskolákat, nyújt segítséget a szociálisan rászorulóknak pénz kiutalásával, vagy intézményi ellátással, gondoskodik a szemét elszállításáról, az utak építéséről, karbantartásáról, stb. Ezért is nevezhetjük – Magyary Zoltán formuláját átvéve – a közigazgatást cselekvő hatalomnak (Magyary, 1942. 41).

A feladatok tehát rendkívül heterogének, amelyek azonban tömegesen és folyamatosan jelentkeznek. Mindez alapvetően határozza meg a közigazgatás szervezeti felépítését.

A közigazgatás rétegzettsége (kormányzás, adminisztráció és paraadminisztráció )

A végrehajtó hatalmi ággal azonosított közigazgatást legalább két nagy területre bonthatjuk tovább:

a) A végrehajtó hatalom egyik funkciója, hogy politikai célokat, érdek-, és értékrendet megjelenítő, stratégiai, közpolitikai döntéseket hoz. Simon (1982: 21–58)) fogalomhasználatával élve, ezek ún. strukturálatlan döntések.

b) A közigazgatás másik feladatkörében viszont az operatív működés, a feladatok mindennapi ellátása, illetve annak szervezése szerepel. Simoni értelemben ezek ún. strukturált döntések, másként fogalmazva: tömeges, rutinszerű feladatok. Előbbi feladatok ellátását általában „kormányzatai tevékenységnek”, utóbbiakat „adminisztratív” feladatoknak nevezzük. A feladatok e két típusát alapvetően eltérő jellegű szervek látják el.

Ad a) A kormányzati teendőket politikai entitások, nagyon gyakran testületek valósítják meg. Az EU tagállamok mindegyikében jelen van a kormány, mint politikusok testülete. Mindamellett természetesen jelentősek az eltérések is az Unió országaiban.

Az eltérések legalább három meghatározó dimenzióban ragadhatóak meg.

– Az egyik dimenzió, hogy a kormányt tekinthetjük-e a végrehajtó hatalom egyértelmű csúcsának. A francia és román félelnöki rendszerben például ez a szerep megoszlik a köztársasági elnök, mint egyszemélyi vezető és a kormány között. Sajátos e tekintetben az európai monarchiák helye, amelyekben az uralkodó van ugyan a kvázi államelnöki szerepben, ám mint láthatjuk a tanulmányokból, tényleges befolyásuk a kormányzat működésére egészen elenyésző. Ugyanakkor személyük mégis stabilizáló erő lehet az állam számára, ahogyan az a spanyol „rendszerváltás” esetében, vagy a jelenlegi belga szituációban érzékelhető.

– A másik meghatározó dimenzió a kormányfő szerepe. Egyes államokban a kormányfő csak egy a miniszterek között, míg más országokban szerepe meghatározó, lényegében dönt miniszterei sorsáról. Mindez nagyban függ a kormányzat koalíciós, vagy többségi jellegétől és számos más tényezőtől, így a hagyományoktól, és a politikai kultúrától is. Az angol ún. Westminster-modellben a kormányfő szerepe meghatározó, nyilván a tipikusan egypárti kormányzásnak betudhatóan is. Ehhez igazodnak az „alkotmányos” intézmények is. De hasonlóképpen meghatározó a német kancellár szerepe is a kormánypolitika formálásában, noha itt a koalíciós kormányzás miatt folyamatos alkuk adják ennek hátterét. Megint más okból és más módon, elsősorban az elnökhöz való alkotmányos és hatalmi viszony okán, valamint a kormány, mint testület súlytalan volta miatt is, a francia miniszterelnök szerepe is domináns a kormánnyal szemben. Más országokban, amire Belgium talán szélsőséges példaként is említhető, a kormányfő csak egy az egyenlők között.

– A harmadik dimenzió a miniszterek kormánytagsága és (minisztériumi) „hivatalvezetői” szerepe közötti összefüggés. A legtipikusabb megoldás, hogy a miniszterek a kormány tagjai és egyben vezetik minisztériumukat. Ilyen pl. Németország vagy Lengyelország. Ezt az egyértelműséget némileg áttöri a tárcanélküli miniszter pozíciója, aki tehát miniszteri rangban tagja a kormánynak, ám nem vezet minisztériumot. Egyes országokban, pl. Olaszországban e miniszterek viszonylag nagy számban fordulnak elő, de Magyarország legújabb kori történelmében sem ismeretlen a jelenség. Ennek oka gyakran az, hogy a politikai alkukban több pártpolitikusnak kell miniszteri tárcát adni, mint ahány minisztériumot működtetni akarnak. Más rendszerekben azonban a kormánytagság és a minisztérium-vezetői szerepkör határozottabban is szétválhat. Finnországban és Svédországban olyan megoldást találunk, amelyben több minisztert szolgál ki egy minisztérium, mint hivatali apparátus, és közülük külön ki kell jelölni a minisztériumi apparátust vezető minisztert. Végül nem ismeretlen az a megoldás sem, hogy nem minden minisztérium-vezető miniszter tagja egyben a domináns döntéshozó testületnek (nevezzék azt kormánynak, vagy illessék más néven). A legismertebb példa erre az Egyesült Királyság, ahol a kabinet a miniszterelnökön túl csak néhány meghatározó miniszterből áll. Franciaországban szétválik a minisztériumot vezető miniszter és a delegált miniszter pozíciója, azzal, hogy egy-egy minisztériumban több delegált miniszter is lehet. Portugáliában különbséget tesznek a „Kormány” és a „Minisztertanács” között. Előbbinek tagjai az államtitkárok és államtitkárhelyettesek, míg utóbbiban csak a miniszterek, és az a meghatározó döntéshozó szerv. A példákat még hosszan folytathatnánk. Mindamellett, a kötet szerkesztésekor létező magyar megoldás (néhány csúcsminisztériummal, a korábbi miniszteri posztok politikai államtitkári betöltésével), noha leginkább az angol példára hajaz, mégis kuriózumnak tekinthető az EU-ban. (A kormányzat működésében található eltérések fontosabb dimenzióit, jelentős nemzetközi összehasonlító anyaggal részletesen áttekinti: Körösényi–Tóth–Török, 2007.)

Jelezzük, hogy a kormány alatt gyakran találunk különféle konzultatív, döntéselőkészítő avagy esetlegesen döntéshozó szerveket is. Ezekre néhány országtanulmányban utalás is történik.

Ad b) Míg a kormányzati-stratégiai döntéseket egy általában hetente ülésező politikai testület hozza, addig a rutinjellegű strukturált feladatokat általában adminisztratív, hivatali jellegű szervezetek látják el. Ezek jellemzője a folyamatos működés (ellentétben a testületi ülésekkel), a hivatalszerű jelleg (általában íróasztalokkal, számítógépekkel, stb.), és a személyzet szakmai jellege, ami egyfelől szakképzettséget, másfelől az alkalmazás folyamatosságát, nem-választáshoz-kötöttségét jelenti. E szervek néhány kivétellel egyszemélyi vezetés alatt állnak. Funkcionálisan, az igazgatás, az adminisztráció – amely kifejezés az angol nyelvű szakirodalomban jelentős mértékben egybemosódik a menedzsment kifejezéssel – általában a stratégiai döntéshozatal és az effektív végrehajtás közötti szféraként nyer értelmezést.

A bürokratikus szervezet keretei között megvalósuló új működési elvek szervezeti vonzatai

A közigazgatás felépítésének klasszikus modellje a bürokratikus szervezet. E szervezeti formát elsőként Max Weber (1987. 225–232) írta le, és magyar nyelven is óriási irodalma van. Éppen ezért, s mert azt feltételezzük, hogy e szervezeti forma jellemzőivel (hierarchia, szabályozottság, személytelenség, hatáskör szerinti horizontális tagolódás, szakértelem, stb.) az olvasó alapvetőn tisztában van, nem kívánunk a bürokrácia témájával hosszabban foglalkozni. Jelezzük ugyanakkor, hogy bár a közigazgatás felépítése dominánsan továbbra is bürokratikus jellegű, az utóbbi évtizedek talán legmeghatározóbb szervezeti szintű jelensége a bürokratikus struktúra oldása legalább két irányban:

A bürokratikus szervezeti felépítéstől való talán legegyértelműbb eltérés a projektszerű működésmód és az agencifikáció esetében ragadható meg. Mindkét megoldás kiindulópontja, hogy a célokat a lehető legpontosabban és legegyértelműbben kell meghatározni és a feladatellátásnak mindkét esetben a célok lehető legeredményesebb és hatékonyabb ellátására kell törekedni. A célelérés mértékét mérik, és a feladatellátás sikerét ennek alapján ítélik meg. A folyamatok, a működés csak a célokhoz való közvetlen hozzájárulásban nyer értelmet – nem öncélú.

a) A projekt lényege, hogy meghatározott, jól definiált cél megvalósítására irányul, előre meghatározott eszközökkel. A projekt a cél elérésével véget ér; a projekt időtartama ennek megfelelően előre meghatározott, véges, tipikusan néhány évre terjed csak ki. Ebből következően a projektnek általában nincs olyan kiterjedt és stabil szervezeti háttere, amilyet a közigazgatási feladatellátásban általában megszokhattunk. Gyakori, hogy milliárdos projekteket is csak egy néhány fős projektiroda működtet, de ha nagyobb szervezeti háttér jön is létre, az is csak viszonylag rövid ideig működik. A projektszerű működés a kontinentális (francia vagy német mintát követő) közigazgatási rendszerektől meglehetősen idegen. Ugyanakkor az Európai Unió által támogatott fejlesztések ilyen jellegű működést követelnek meg, ezért – ha másért nem – az Unió tagállamaiban is széles körben jelenik meg ez a működésmód és a kapcsolódó szervezeti háttér.

b) Az agencifikáció alapgondolata, hogy szét kell választani a stratégiai tervezést, a közpolitika-formálást a tisztán az operatív végrehajtást szolgáló feladatellátástól. Utóbbiban jól alkalmazhatóak a vállalati igazgatási gyakorlatban már bevált szervezési és vezetési technikák. Ezeken a területeken a célok viszonylagos egyértelműséggel megfogalmazhatók, teljesítménymutatók határozhatók meg, amelyek aztán mérhetőek és számon kérhetőek lehetnek. A közpolitika-formálás viszonylag kis létszámú, ám magasan kvalifikált, nem ritkán viszonylag fiatal személyzettel működő minisztériumokban történhet, az operatív, jelentős részben rutinfeladatok ellátása pedig a „főhatóságoknál”, vagy a nemzetközi szakirodalomban alkalmazott névvel: ügynökségeknél (agency). A jelentős újdonság ebben elsősorban nem az, hogy a minisztériumok leadják a rutinfeladatok ellátását, hanem a minisztérium–ügynökség közötti megváltozott viszony, amely a hierarchiától a szerződés irányába mozdul el.

A bürokratikus hierarchikus elrendezésben az irányító napi operatív, irányítási kapcsolatban áll az alárendelt szervvel. Az ügynökségek azonban meglehetősen nagy szabadságot kapnak a napi működésben: a felettes szerv nem utasítja, sőt nem is utasíthatja ezeket. Ehelyett a felettes hatóság pontosan meghatározza az elvárt teljesítményt és a keretfeltételeket. E feltételeken belül azonban az ügynökségnek, illetve annak vezetőjének meglehetősen nagy szabadsága van. Így pl. átcsoportosíthat forrásokat a személyi és dologi kiadások között, maga dönti el, hogy kit vesz fel vagy bocsát el, új eszközöket vásárol, esetleg lízingel, vagy a régieket újíttatja fel, mindaddig, amíg az előírt mennyiségi és minőségi mutatóknak megfelel a szervezet, illetve teljesíteni tudja az ezek javítására kiírt elvárásokat. Szervezéstani szempontból az agencifikáció a divizionális szervezeti struktúra (Dobák, 2000) közigazgatási alkalmazásaként értelmezhető. Az agencifikáció az angolszász országok mellett, sőt talán azok előtt, a skandináv országokban játszott meghatározó szerepet, és ilyenként nyilvánvalóan hatott a balti államokban, de olyan földrajzilag és hagyományait tekintve is eltérő közigazgatási rendszerben is meghatározó szerepet játszott, mint Portugália.

A fentieken túl az NPM még számos más olyan technikát javasol, amely a szervezeti működés, a vezetés átalakítását jelenti. Ezek alapgondolata, hogy a vezetőknek nagyobb önállóságot kell kapniuk, ami egyben a jogi korlátok (különösen a pénzügyi-költségvetési, és a személyzeti-közszolgálati jogi korlátok) oldását jelenti. A feladatok jellege is átalakul azáltal, hogy az NPM a közfeladatok ellátásába nagy mértékben javasol külső szereplőket, főleg magánvállalatokat bevonni (pl. a kiszerződés, az ún. voucher-rendszer, vagy a PPP keretében). E tekintetben a jelszó a „steering not rowing”, arra utal, hogy a közigazgatásnak szerveznie-irányítania kell a folyamatokat, nem pedig a napi feladatellátásban elvesznie. Mindez szintén kihat a szervezeti működésre és struktúrákra. (OECD, 2009. 195–200)

Ugyanakkor ezek a szervezési megoldások, a kétségtelen előnyök mellett számos problémát is felvetnek. Egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy – különösen az agencifikáció, de számos más NPM megoldás is – aláássa az egyértelmű felelősségi viszonyokat, a politikai kontrollt, ami demokratikus deficithez vezethet. Másrészt az ügynökségek önállósága túlzott szervezeti szétaprózottsághoz vezet, ami a koordináció hiányában kulminál, ez pedig az össz-kormányzati, stratégiai célok szem elől tévesztését jelenti, összességében tehát az eredményességet is veszélyezteti (Pollitt–Bouckaert, 2000. 148–159; Bevir, 2009 12–14).

A centralizáció, decentralizáció, és a dekoncentráció megjelenése a közigazgatási rendszerekben

A fentiekben a hangsúlyt a hierarchiára, mint a bürokratikus közigazgatási szerveződés meghatározó elvére helyeztük. A hazai szakirodalom emellett elsősorban a centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció fogalmait használja a közigazgatás szervezési elveinek leírására. [8] Bár e fogalmak korántsem általánosak a nemzetközi, s különösen nem az angolszász szakirodalomban, [9] mégis megfelelőek az alábbiakban vizsgálandó összefüggések tárgyalásához.

Mindhárom fogalmat a hierarchiához való viszonyában fogjuk meghatározni.

A. A centralizáció arra utal, hogy a hierarchiában a hatalmi és döntési súlypont a szervezet csúcsán található. A centralizált rendszerekben a fontos döntések a központban születnek. Érdemes megjegyezni, hogy a bürokratikus szervezetnek, mind formális struktúrái, mind informális mechanizmusai révén egyébként is jellemzője a központosítás.

Nemzetközi összehasonlításban a központosított állam mintaországa Franciaország. Az is nyilvánvaló, hogy a föderális jellegű államokban, amilyen pl. Németország az állami berendezkedés jellege eleve lehetetlenné teszi a nagyon erős centralizációt. A történeti hagyományok, a földrajzi, etnikai struktúra is kihathatnak a centralizáció mértékére, bár ez a legtöbb esetben számos tényező együtthatásától is függ. Így pl. azon országokban, amelyekben jól elkülöníthető régiók vannak, egyaránt találunk föderális és unitárius államokat. Az egységes államként egyaránt csak a XIX. században létrejött Németország pl. föderális állam, míg Olaszország unitárius. Igaz, Németországban a centralizált fasiszta uralom tagadása is magyarázza a föderális szerkezetet, míg Olaszország unitárius ország, bár a régiók növekvő önállóságával és autonómiájával, Spanyolországhoz hasonlóan, a föderális irányban mozdult el. A föderalizmus irányában történő határozott elmozdulásként értelmezhetjük a Tony Blair által kezdeményezett államreformokat is.

Hasonló a helyzet a jelentős, etnikai, nyelvi-nemzeti kisebbségek esetében. Ezek léte egyes országokban a területi, vagy esetleg más, speciális etnikai autonómia (lásd Ciprus eredeti alkotmányos berendezkedését) erősítéséhez vezet, amiként azt pl. Spanyolországban, vagy – már az effektív állami működést is veszélyeztető mértékben – a belga berendezkedésben láthatjuk. Más országokban (s példaként azonnal adódnak a jelentős magyar kisebbséggel bíró szomszédos országok) viszont éppen az állam egységének, unitárius jellegének hangsúlyozásával reagálnak a kisebbség jelenlétére.

A centralizáció természetesen nem csak ezen a szinten értelmezhető. Az adminisztráció szintjén is beszélhetünk centralizációról, ha az egyes ügyek elsősorban központi szinten, esetleg minisztériumi szinten dőlnek el – akár eleve, akár olyan módon, hogy az alsóbb szinten hozott döntéseket előzetesen jóvá kell hagyatni. Sőt az egyes szervek szintjén is beszélhetünk centralizációról, igaz itt elsősorban informális, gyakorlati értelemben. Az adminisztratív közigazgatási szervek ugyanis alapvetően egyszemélyi vezetésűek és formálisan, elvileg valamennyi döntést a szerv vezetője hozza meg. (Ezen alapszik pl. a miniszteri felelősség elve.) Gyakorlatilag persze ez nyilván lehetetlen, már a néhány tucat fővel dolgozó szervek esetében is elkerülhetetlen a döntési jogosultság (az ún. kiadmányozási jog) delegálása. Erről ugyanakkor az elmélyültebb összehasonlító munkák sem tudnak számot adni.

A centralizáció mértéke tehát a területi, etnikai összetétel mellett a politikai viszonyok és nem utolsó sorban a politikai és az adminisztratív kultúra, valamint a kormányzati hagyományok függvénye is. A végeredmény országról-országra, időről időre változik.

B. A dekoncentráció a centralizációnak csak bizonyos értelemben ellentéte. Tökéletesen centralizált állam, az egészen kis területi egységeket lefedő államoktól eltekintve ugyanis elképzelhetetlen. Igazgatástechnikai szükségszerűség, hogy az ügyek intézését viszonylag közel kell vinni magukhoz az ügyekhez, illetve ügyfelekhez. A dekoncentráció ezt úgy oldja meg, hogy az ügyintézés és általában a döntéshozatal nem közvetlenül a centrumban zajlik. Ugyanakkor a centrum mégis kontrollt képes gyakorolni az ügyintézés felett, egyfelől az általános szabályok megalkotásával, másfelől pedig a már említett szervezeti hierarchián keresztül. Dekoncentrált szervezetek alkalmazására elsősorban ott kerül sor, ahol az ügyintézés egységességéhez (jogegyenlőség, kiszámíthatóság) fontos egyéni jog, vagy közösségi érdek fűződik. [10] A dekoncentráció elvének szervezeti megjelenése a dekoncentrált szerv, amely területi szinten működik, de valamely központi szerv szoros alárendeltségében. Ez általában magában foglalja a szerv vezetőjének kinevezését, a vele kapcsolatos munkáltatói döntéseket, a költségvetés meghatározását, a szervezeti működés irányításának egyéb eszközeit.

C. A decentralizáció révén létrejövő önkormányzatok létét viszont éppen a helyi sajátságokhoz és igényekhez való igazodás – vagyis az egységességtől, egyformaságtól való eltérés – szükségessége adja. Az önkormányzati megoldásnak képesnek kell lennie az állampolgári igények becsatornázására és lehetőség szerinti figyelembe vételére, és alkalmasnak kell lennie a helyi sajátosságokhoz való alkalmazkodásra, a helyi erőforrások legjobb kihasználására. A decentralizáció így szándékosan áttöri az államigazgatást jellemző határozott hierarchikus elrendezettséget. Talán szemléletes, ha úgy fogalmazunk, hogy az önkormányzat, ellentétben a dekoncentrált szervekkel, nem felfelé (a központi akarat irányába) figyel, hanem oldalra, illetve lefelé, a helyi közösség és a helyi adottságok irányába.

Az önkormányzatoknak ez a funkcionális sajátsága tükröződik a szervezeti struktúrán is. Mint arról az ország-tanulmányok számot adnak, az önkormányzati struktúrák rendkívül eltérőek az Unió egyes országaiban, sőt olykor egyetlen országon belül is (lásd: Németország), illetve eltérő struktúrákat találhatunk önkormányzati szintek (ha több ilyen szint létezik) között is. Ugyanakkor néhány jellemző elkerülhetetlenül minden struktúrában jelen van. Nevezetesen az önkormányzat vezetőit, legyen az testület, vagy egy személy (tipikusan a polgármester) minden esetben az adott település vagy terület lakossága választja. Ez az entitás lesz aztán az önkormányzat meghatározó döntéshozó fóruma (kvázi helyi parlamentként és/vagy kormányként). Ez a szervezeti megoldás képes biztosítani, hogy az önkormányzat csúcsvezetői és aztán (a belülről alapvetően szintén hierarchikusan szerveződő önkormányzat is) valóban a helyi elvárások és lehetőségek figyelembe vételével működjön; többé-kevésbé sikeresen hozzákötve az igazgatási egységet a helyi társadalomhoz.

Az önkormányzatiság mértéke térben és időben is igen eltérő. Mayntz (1982) ennek történeti alakulása kapcsán rámutat arra, hogy a feudalizmust a gyenge központi hatalom mellett a széleskörű – elsősorban nemesi – autonómiák léte jellemzi. A trend megváltozik az abszolutizmus megjelenésével, amely radikális centralizációt jelent. A polgári társadalmak kialakulásával azonban ismét erősödik az autonómiák, és ezek állami megfelelői a – területi és szakmai avagy funkcionális önkormányzatok – szerepe. Úgy tűnik, hogy ma ismét egy centralizációs trendnek vagyunk tanúi, amely azonban a racionálisabb méretű önkormányzatok kialakításában tűnik megtestesülni, amit gyakran a regionalizáció kifejezéssel illetnek (bár nem feltétlenül központi rendelettel, de központi támogatással és feltétlenül központi felügyelet mellett).

A kötet országtanulmányai részletesen bemutatják az önkormányzatok felépítését, általában a felettük gyakorolt központi kontroll jellegét, és az önkormányzatok feladatkörének és működésének fontosabb aspektusait is. Az olvasó tehát maga is összevetheti a különféle önkormányzati megoldásokat. [11]

Az önkormányzati rendszerek tanulmányozása során – erős leegyszerűsítéssel – két modell rajzolódik ki: a déli és az északi. [12] Utóbbit az átfogó széles felelősség és viszonylagosan nagy önállóság jellemzi, ami megmutatkozik a központi kontroll enyhébb jellegében és különösen a saját költségvetési bevételek nagyobb arányában és a nagyobb költségvetési önállóságában is. Az északi modell elsősorban a skandináv államokat, az Egyesült Királyságot, és jórészt Németországot, a Benelux államokat jellemzi.

A déli önkormányzati modellt ezzel szemben a jóval szűkebb hatáskörrel és a jóval erősebb központi kontrollal jellemezhetjük. A mintát e tekintetben is Franciaország jelenti. A francia nyelvben – ahogyan arra az országtanulmány utal – még az „önkormányzat” fogalma sem létezik. Valóban az önkormányzatoknak elenyésző mértékű és jelentőségű feladata volt, a polgármester pedig jobbára csak reprezentatív funkciót látott el. Noha 1982-től több hullámban, számos decentralizációs intézkedés történt (a központi kormányzat kezdeményezésére), de ezek, mint az országtanulmány szerzője leszögezi, a közigazgatás centralizáltságát „alapjaiban nem változtatták azt meg.” Összességében hasonlóan alakul a mediterrán térség országainak önkormányzatisága is. A spanyol rendszert színezi annak félföderális jellege, ám a helyi önkormányzatok hatáskörei ún. saját és átruházott feladatokra oszlanak. Előbbieket a központi vagy regionális hatalom határozza meg (adja), és ezeket „az autonómia keretein belül önállóan látják el, jóllehet a központi vagy a regionális közigazgatás koordinációs tevékenysége érvényesül.” – írja az országtanulmány szerzője, finoman jelezve az önállóság határozott korlátait, majd azt is világossá teszi, hogy a saját hatáskörök a legtöbb lényegi közszolgáltatásra nem, vagy csak igen korlátozottan terjednek ki. Az átruházott feladatokat pedig az átruházó hatóság legszorosabb irányítása mellett folytathatják. Hasonló a helyzet a Portugál közigazgatás esetében is. Az Olaszországot bemutató tanulmány is hangsúlyozza, hogy – bár különösen 1990 után jelentkeztek decentralizációs törekvések, főleg a jogalkotás területén – a feladatok túlnyomó része továbbra is az államigazgatási szervek hatáskörében van, és az önkormányzatok fölött rendkívül erős a hierarchikus kontroll.

A két modell összevetése rámutat a már említett két tényező (a hatáskör és az autonómia) mértéke mellett a harmadik tényező, az önkormányzati méret fontosságára. Szente ennek kapcsán adatokat is közöl, amelyekből világosan látszik, hogy az északi modell csak akkor életképes, ha az önkormányzatok – alapvetően a lakosság számában kifejezett – mérete viszonylag nagy. Ez ugyanakkor felveti a hatékonyság és demokratizmus [13] közötti ellentmondás problémáját. A túlzottan nagy méret eleve gyengíti az egyes egyén, így összességében a helyi közösség közvetlen beleszólási lehetőségét a helyi közügyekbe. Különösen így van ez, ha a nagyobb önkormányzati méret számos település „összevonásával” jön létre, vagyis amikor elválik a települési közösség társadalmi és az önkormányzat igazgatási egysége. Itt tehát egy kifejezett közigazgatás-tudományi törvényszerűséggel találkozhatunk. Eszerint az önkormányzatok csak akkor kaphatnak viszonylag széles, jelentős hatásköröket és autonómiát, ha ehhez olyan „üzemméret” társul, amely lehetővé teszi a hatékony gazdálkodást és az eredményes és szakszerű működést. Alacsony költségvetésű önkormányzatok, kis létszámú, és kevéssé kvalifikált hivatalaira nem lehet nagyszámú, lényeges hatáskört telepíteni, különösen úgy, hogy nincs ehhez központi kontroll és támogatás. Másfelől viszont a nagy önkormányzatok esetében fennáll a demokrácia-deficit és az állampolgári elégedetlenség veszélye.

Az ellentmondás nem feltétlenül feloldhatatlan. A dán esettanulmány meglehetős részletességgel mutatja be azt a folyamatot, ahogy egy alaposan átgondolt, előkészített és megtervezett, a részvevők széles körével egyeztetett, hosszú (egy évtizedet jóval meghaladó) folyamatban sikerült megfelelő megoldást találni, amely egyensúlyt teremt hatékonyság és demokrácia, eredményes igazgatási működés és viszonylagos társadalmi elégedettség között. Ha kevéssé sikeres megoldásokat keresünk, arra Horváth M. 2007 a posztszocialista országok közül számos példával szolgál; bemutatva több átgondolatlan mintakövetést, előkészítetlen, azonnali, egyetlen jogszabályváltozással mindent megváltoztatni kívánó „reformot”.

A közigazgatási szervek tagolása, csoportosítása

A közigazgatási szervek csoportosításának számos lehetséges szempontja van, amelyek közül a legfontosabbakat tekintjük át az alábbiakban.

Szintek szerinti – vertikális tagolódás

A vertikális tagoltság a közigazgatásban két értelemben is alkalmazható.

– Egyfelől értelmezhetjük ezt a területi kiterjedtség, jogi megközelítésben az illetékesség keretén belül.

– Másfelől értelmezhetjük ezt szervezetei jelenségként is. Ez esetben a szervezetek hierarchikus elrendezettségét vizsgálva.

Előbbi megközelítésben az unitárius államokban beszélhetünk központi (az ország egészére nézve hatáskörrel rendelkező) és helyi szintről, illetve a kettő között elhelyezkedő egy, esetleg több területi, avagy középszintről is. Mindez természetesen sajátosan jelentkezik a föderális illetve „félföderális” államok esetében. Erről korábban már szóltunk.

A közigazgatás legalsóbb, helyi szintjét a legtöbb országban az önkormányzatok jelölik ki. Ennek kapcsán arra emlékeztetünk, hogy ez a szint az ún. déli rendszerek többségében jórészt a település szintjével azonosítható, míg az északi rendszerekben gyakran több települést összefogó, nagyobb igazgatási egységekről van szó.

A legnagyobb eltéréseket mégis a központi és a helyi szint között elhelyezkedő területi szintek, az ún. középszint(ek) számában és jellegében találjuk. Az egyik véglet itt Luxemburg, ahol az ország kis mérete miatt nem létezik középszint; igaz ezt a központi szint viszonylagos kiépítettsége kompenzálja. Másutt számos, jellegében, feladatkörében és szervezeti struktúrájában is eltérő középszintet találunk. Olaszországban például 20 régiót, amelyek jelentős, bár eltérő mértékű és jellegű önállósággal rendelkeznek, félföderális jelleget adva az államberendezkedésnek. Ezek alatt található a 103 provincia, amely korábban a középszint elsősorban a központi akarat helyi irányba történő közvetítését biztosító, meghatározó egysége volt. Mára szerepe csökkent és jellege is átalakult, abban az önkormányzatiság szerepe jelentősen megnőtt. Nagyon hasonló a francia középszint felépítése, amelyben a korábban létező 101 megye fölött, 1964-ben létrehozták a régiók szintjét, mely mára ráadásul képviselettel is gazdagodott. Az ország-tanulmány említést tesz még a mi járási szintünknek megfeleltethető kantonokról, amelyek korábban működő igazgatási egységek voltak, ám ezek létére ma már kizárólag az emlékezetet, hogy e területi egységből választják a megyei tanácsok tagjait. A két működő szint domináns igazgatási alakja a központi kormányzat kinevezettje, a prefektus, egyfajta általános hatáskörű, egyszemélyes dekoncentrált szervként. Igaz ez akkor is, ha mindkét szinten találunk választott kvázi önkormányzati testületet és hivatalt; noha a régiók szintjén azt csak 1986-tól. Hasonló tagolást találunk Spanyolországban is, míg Portugáliában a helyi szint „tagolása” jelenti az érdekességeket, amennyiben megkülönböztetnek községeket és kisközségeket, amelyek közül – már az északi modell felé való elmozdulásként – a községek mint igazgatási egységek szerepe meghatározó. A hazánkhoz közelebb álló országok közül talán Lengyelország bemutatása a legérdekesebb. Itt a települések felett két középszintet, a járási és a megyei-vajdasági szintet találjuk, amelyekben együttesen van jelen az önkormányzati és a központhoz kötődő államigazgatási szervezet; utóbbiakban a – prefektusra emlékeztető – vajdával. Az országtanulmányt mégsem önmagában az összetett rendszer leírása, hanem az teszi érdekesség, hogy láthatjuk miként épül ez a rendszer egyszerre az igazgatástechnikai szükségszerűségekre (pl. az ország viszonylagosan nagy mérete), a történelmi hagyományokra, de jelent egyben választ az utóbbi évtizedekben jelentkező politikai és egyéb kihívásokra is.

Ha valamiféle racionális „törvényszerűséget” keresünk a középszintek száma kapcsán, akkor a helyi szint elaprózottságából indulhatunk ki. Nem véletlen, hogy a több középszintet számláló országok általában a déli típusú, elaprózott helyi önkormányzati rendszerekhez kötődnek, míg pl. Dániában az önkormányzati reform után a korábban is egyfokú középszint átalakítása során a korábbi 14 megye helyett öt régiót hoztak létre. Mindez a „span of control” szervezéstani elvével könnyen magyarázható. Eszerint egy vezető-irányító, csak meghatározott számú alárendeltet tud koordinálni. Ha túl sok az egység a legalsó szinten, akkor elkerülhetetlenül növekszik a szintek száma is. A szintek száma tekintetében további tényező lehet az igazgatási hagyomány és a számítás módja is: miként értelmezzük a föderális és különösen a fél-föderális államok esetében a tartományok szintjét.

A szintek száma mellett legalább annyira fontos azok jellege, valamint egymáshoz való viszonya. Sarkosan fogalmazva, és a magyar terminológiát alkalmazva két szélső eset lehetséges. Az egyes szintek vagy kifejezetten államigazgatási jellegűek, ilyenként egy szigorú, a központból irányított hierarchiába illeszkednek, vagy önkormányzati jellegűek, kizárólag az adott terület lakosságának felelnek. A legtöbb esetben azonban nincs szó ilyen egyértelmű viszonyokról. Gyakran az adott szinten egyaránt találunk államigazgatási és önkormányzati szerveket, amely esetben a hatáskörök egyértelmű elhatárolására van szükség. Egyes hatáskörök megoszolhatnak az önkormányzat és a dekoncentrált szervek között az adott szinten, pl. az egyiknek véleményezési, egyetértési jogot adva a másik által hozott döntésben. Az önkormányzatok fölötti felügyelet is értelmezhető ilyenként, történjen az akár a magasabb, akár az ugyanazon szinten működő államigazgatási szerv részéről. Végül, amennyiben több szinten is működik önkormányzat, márpedig a legtöbb vizsgált országban ez a helyzet, akkor az a kérdés vetődik fel, hogy az önkormányzatok között hierarchikus viszony áll-e fent, illetve a magasabb szintű önkormányzatnak vannak-e felügyeleti, irányítási jellegű jogosítványai az alacsonyabb szinten működő önkormányzattal szemben. Az olvasó minden lehetséges megoldásra találhat példákat az ország-tanulmányokban.

Ha most áttérünk a szervezeti hierarchián alapuló vertikális tagoltságra, akkor lényegében a hierarchia elemeit kell áttekintenünk. Ennek legáltalánosabb modellje szerint a kormány alárendeltségében minisztériumok működnek, azok alárendeltségében nem minisztériumi jogállású központi szervek (országos főhatóságok), amelyeknek lehetnek területi, ritkábban helyi dekoncentrált szervei. Az önkormányzatok nem illeszkednek ebbe a hierarchiába, noha, különösen a déli modell országaiban felettük is meglehetősen erőteljes kontrollt gyakorol a központi közigazgatás.

E rendkívül leegyszerűsítő, sematikus – ugyanakkor a hierarchikus elrendezettséget legtisztábban bemutató – modelltől azonban rengeteg eltérést találunk az EU tagállamaiban, akár Magyarországon is. Az ún. független ügynökségeket szándékosan kiragadják ebből a – csúcsokon a politika által uralt – hierarchiából. Számos országos főhatóság nem nyeri el a minisztériumi rangot, ám fontossága vagy más ok miatt mégsem tagozódik be egy minisztérium alá, hanem közvetlenül a kormány alárendeltségében működik. Tekintve, hogy ez a szerv számára számos előnnyel jár (pl. magasabb presztízs, gyengébb kontroll) a szervezetek törekszenek is ebbe a pozícióba, ezért az ilyen szervek száma jelentősen elszaporodhat. Az ország-tanulmányok – bár kimondatlanul – arra utalnak, hogy a posztszocialista országokban az ilyen, közvetlenül a kormánynak, államfőnek alárendelt szervek száma jóval nagyobb, mint a konszolidáltabb igazgatási rendszerekben. Az sem kizárt, hogy a minisztérium nem hoz létre önálló főhatóságokat, hanem saját kebelében tartja ezeket a feladatokat is, a minisztérium egy szervezeti egységeként. A másik oldalon, a már említett agencifikáció esetében pedig a hierarchikus függés oldása, az operatív irányítás megszűntetése jelent meghatározó eltérést a modelltől.

Legalább ekkora eltéréseket találhatunk a dekoncentrált szervek struktúrája esetében is. Itt is nagy kérdés, hogy viszonylagos önállóságot élvező, „agencifikált” szervezetekről van-e szó, vagy pedig ezek folyamatos operatív irányítás alatt álnak. Ez számos tényezőtől függ, de ezek között nyilvánvalóan meghatározó a feladat jellege. A szolgáltatási jellegű feladatok esetében az agencifikációnak nagyobb szerepe lehet. Ugyanakkor itt is jelentős a hagyományok és az politikai és igazgatási kultúra szerepe. A dekoncentrált szervek esetében a másik kérdés, hogy ezek valamely központi felettes szerv közvetlen és kizárólagos alárendeltségében működnek, avagy területi szinten egy többé-kevésbé egységes államigazgatási szerv működik, egyfajta általános hatáskörű dekoncentrált szervként. Ez utóbbira példa a francia prefektusi, vagy a részben e mintát követő vajda által vezetett hivatalok rendszere Lengyelországban. [14] Előbbi megoldás előnye, hogy a direkt központi irányítás talán nagyobb mértékben képes biztosítani az egységességet és a szigorú szakmai szempontok érvényesítését. Utóbbi viszont a területi szinten működő szervezetek koordináltabb, így esetleg eredményesebb működésének záloga lehet.

Horizontális, feladat/hatáskör szerinti, szektorális tagolódás

A horizontális tagolás elsősorban a nagy közigazgatási feladatkörökre, avagy jogi terminológiát használva: hatáskörökre utal. 15 Az egyes országok közigazgatási rendszereiben a szervezeti szintű horizontális tagolódást alapvetően a minisztériumi struktúra jelöli ki.[16]

A minisztériumi struktúra számos tényező függvénye:

– Természetesen függ az ország előtt álló feladatok sajátságaitól. Egyes európai országokban pl. a tengeri kereskedelemmel, halászattal kapcsolatos teendők minisztériumi szinten is megjelenhetnek, míg másokban – tenger híján – erre nincs szükség.

– A feladatok időbeni jelentkezése is sajátos. Csak a jóléti államokkal együtt jelentek meg az egészségügyi, illetve szociális feladatkörű minisztériumok és még később a környezetvédelemmel foglalkozó minisztériumok.

– A minisztériumi struktúrát azonban a politikai szempontok is befolyásolhatják. Egyfelől egy hatalomra került párt így is jelezheti, hogy egy meghatározott területnek nagyobb súlyt kíván szánni. Másrészt a minisztériumi struktúra alakítása gyakran a hatalomra került párt(ok)on belüli pozícióharcból fakad, abból, hogy egyeseknek miniszteri posztot kell adni. Általában elmondható, hogy a stabil, kialakult demokráciákban is találkozhatunk a minisztériumi struktúra kisebb átalakításával, ám jelentős, a meghatározó minisztériumokat (belügy, pénzügy, külügy, hadügy) érintő változtatások meglehetősen ritkák.

Mindez azt is jelenti, hogy a minisztériumi struktúra áttekintése önmagában nem alkalmas a kormányzati feladatok áttekintésére. Számos olyan fontos kormányzati terület van, amely nem jelenik meg minisztériumi formában, hanem pl. közvetlenül a kormánynak és/vagy a kormányfőnek rendelik alá, önálló szervezetként, vagy a kormány(fő) apparátusába betagozódva. Ez adott esetben nagyobb súlyt, fontosságot jelez, mint a minisztériumi státusz.

Mindamellett általában azt mondhatjuk, hogy a hierarchiában lefelé haladva a feladatkörök kiterjedtsége fokozatosan „szűkül”, vagy inkább specializálódik. A kormány a közigazgatás előtt álló feladatok egészével foglalkozik. A minisztériumok egy-egy nagy közigazgatási terület, ún. szektor irányításáért felelősek, míg az országos főhatóságok egy ennél is szűkebb területet igazgatnak. Az sem tekinthető ritkának, hogy a központi szint tovább tagozódik. Ilyennek tekinthetjük, amikor a miniszteri posztok között „szintek vannak”, amiként azt a brit kabinetrendszer, a francia delegált miniszterek, vagy a jelenlegi magyar államtitkárok kapcsán láttuk. Szervezeti szinten a minisztériumi struktúra maga is lehet erősen tagolt, az egy-egy területtel foglalkozó egységek jelentős önállóságával. Az is viszonylag gyakori jelenség, hogy a központi adminisztrációban nem csupán két (minisztérium – országos főhatóság), hanem több szintet is találunk, amennyiben az országos főhatóságok alárendeltségében más, nyilván szűkebb feladatkörű és alacsonyabb jogállású, vagyis gyengébb hatalmi pozíciójú további országos főhatóságok működhetnek.

A feladatkör, hatáskör jellegét tekintve számos további szempont bír jelentőséggel. Ezek közül a leglényegesebb a közigazgatási szektor „civil” vagy „fegyveres, egyenruhás” jellege. Utóbbi körbe tartozik a rendőrség, a hadsereg, valamint a titkosszolgálatok, határőrség, vámőrség [17] stb. Sajátos helyet foglalnak el a pl. a posta és az állami vasutak dolgozói, akik ugyan nem viselnek fegyvert, ám a szerveződésre több országban a katonai jelleg jellemző. Történetileg az egyenruhás közigazgatás mennyiségileg meghatározóbb volt az „éjjeliőr állam” időszakában. Csak fokozatosan, előbb a hatósági állam, és különösen a jóléti állam megjelenésével vált súlyában nagyobb területté a civil közigazgatás. [18]

A modern közigazgatás hangsúlyozottan „igazgatási” jellegétől nyilvánvalóan eltér a rendőri munka, amely nem annyira a stratégiai döntések megvalósításának szervezését, hanem gyakran az effektív megvalósítást jelenti. A tevékenység jellegében a civil közigazgatás tipikus igazgatási munka: hivatali helyiségben, rendszeres „délelőtti műszakban”, íróasztal mellett, ma számítógéppel, korábban tollal, papírral végzett munka. A rendőrség vagy honvédség tevékenysége ettől nyilvánvalóan jelentősen eltér. E tényezők magyarázzák, hogy bár a fegyveres szerveket beleértjük egy tágabb közigazgatás-fogalomba, a szűkebb értelmezésből – tudatosan, de gyakran tudattalanul – kimaradnak. Ez utóbbi szemléletet tükrözi a legtöbb országtanulmány is.

További szempontok

Szervezési szempontból meghatározó kérdés, hogy a szervezet egyszemélyi vezetésű, avagy testületi jellegű-e. Nagy általánosságban az mondható, hogy a közigazgatás adminisztratív területein általában egyszemélyi vezetésű szerveket találunk. Ez felel meg ugyanis a folyamatos hivatali működés és a bürokratikus szervezet logikájának. Az egyszemélyi vezetés biztosítja a lineáris szervezet koordinációját, a fayoli utasítás egységét, ugyanakkor a személyes felelősség érvényesítését is lehetővé teszi. Az egyszemélyi vezetés elvének megtartása mellett nem ritka, hogy a szervezet csúcsán különválik a politikai és a szakmai funkció. Ez figyelhető meg pl. a német minisztériumokban (amely mintát a magyar közigazgatás is hosszú ideig követte) a közigazgatási-szakmai államtitkár személyében, aki az apparátus operatív vezetését is ellátja. Hasonló megoldás lehet az önkormányzat esetében a választott polgármester és a szakmaiságot képviselő településmenedzser között. A jelenlegi magyar rendszerben ennek a polgármester és a jegyző közötti munkamegosztás felel meg.

Az ún. testületi szervek üléseiken gyakorolják feladataikat, ami eleve kizárja a folyamatos, kifejezetten operatív működést. Testületi szerveket találunk mindenekelőtt a közigazgatás politikai csúcsain. Így az államigazgatás élén kormányokat találunk és az önkormányzatok élén leggyakrabban választott testület áll. A testületek másik területe a döntéselőkészítésben, véleményezésben jelentkezik. A Lőrincz 2007, 120–121 által a koordináció első szintjeként nevesített testületek (kormánybizottságok, interminiszteriális bizottságok, törvényelőkészítő munkacsoportok) jórészt ilyen szervek, és ilyenként értelmezhetjük az önkormányzatoknál működő bizottságokat is. Kivételesen azonban nem csak a kormányzati-közpolitikai, hanem az adminisztratív-operatív területen is találkozhatunk testületi formával. Erre tipikusan akkor kerül sor, amikor a közigazgatás kvázi-bírói (adjudication) feladatot lát el, vagy ha más okból különféle politikai és/vagy érdekcsoportok döntésekbe való formális bevonását így kívánják biztosítani. A testületeket minden esetben kisebb nagyobb hivatali apparátusok segítik munkájukban. Míg azonban a kormányzati szinten ezek inkább titkársági jellegű feladatot látnak el, az adminisztratív szinten a hivatal szerepe általában meghatározó.

A hazai szakirodalomban nagy jelentősége van továbbá a közigazgatási szervek azon csoportosításának, amely aszerint tesz különbséget a közigazgatási szervek között, hogy azok jogalkotásra jogosultak-e vagy sem. Szinte valamennyi országtanulmány nevesíti e szerveket. Ezek természetesen az államigazgatás csúcsán helyezkednek el, valamint többségében az önkormányzatok is rendelkeznek ilyen joggal illetékességi területükön. A jogalkotás lehetősége általában valamiféle közvetett politikai legitimációhoz kapcsolódik. Így a választói akaratot létükben és összetételükben tükröző kormányok általában jogosultak jogalkotásra, hasonlóképpen e jog megilleti a miniszterelnököt, számos esetben pedig a minisztereket is. Sajátos az ún. szabályozó hatóságok (regulatory agency) szerepe, amelyek általában egy szűkebb, szakmai területen jogosultak – az átfogóbb jogszabályi kereteken belül – a részletszabályok megalkotására az adott szakterületen működő entitások tekintetében. [19]

Változások, trendek a szervezeti struktúra területén

Legáltalánosabb tendenciaként azt emelhetjük ki, hogy ami korábban egyértelműnek tűnt, ma már korántsem az. A kötet bevezető tanulmánya világossá tette, hogy a korábban – országcsoportok kijelölésére is – alkalmazott modellek (angol, francia, német) feloldódni látszanak; egyre ritkább a „tiszta” forma. A francia-mediterrán országok jelentős részében megjelennek az unitárius-centralizált felépítéssel gyökeresen ellentétes föderalizációs jelenségek, és számos ország élen jár az angolszász megoldások átvételében. A korábban leginkább a német modellhez sorolt skandináv országok egy önálló „programadó” modellé válnak. A posztszocialista országok pedig a legkülönfélébb modelleket követik, gyakorta átgondolatlanul, véletlenszerűen, minden adaptáció nélkül „szemezgetnek” az egyes megoldásokból. Mégis érzékelhetőek – ha elmosódottabban is – modellek, és ezeket követő országcsoportok. Hajnal (2003) pl. pusztán a közigazgatási képzési programok kvantitatív elemzésével tapasztalatainkkal egyezően tudta besorolni a poszt-szocialista országokat a fő modellekbe.

Ami most már szűkebb témánkat, a közigazgatás szervezetét érinti, ott is jól érzékelhető a korábban egyértelmű határok szétfoszlása. A klasszikus közigazgatási rendben a cselekvő állam feladatait a közigazgatás vagy maga látta el, hierarchikusan-bürokratikusan felépülő szervezetével, vagy többé-kevésbé szoros alárendeltségében működő, paraadminisztratív állami szervekkel (intézményekkel, pl. iskolákkal, orvosi rendelőkkel, stb. és vállalatokkal) gondoskodott azok megvalósításáról. Maguk a döntések a közigazgatás csúcsain – egyszemélyi, vagy szűk testületi döntés formájában – születtek, s az ezek a hierarchiában lefelé haladva konkretizálódtak és valósultak aztán meg. A közigazgatási szervezetrendszer határai egyértelműek és világosak voltak.

Mindez az utóbbi évtizedekben jelentősen megváltozott. A közigazgatási szervezetrendszer határai megkérdőjeleződtek, a feladat és szervezet egyértelmű egymáshoz rendelése megszűnt. A közfeladatok jelentős részét ma nem állami szervek, hanem piaci vagy éppen non-profit szervezetek látják el. Állami és nem állami szereplők együttesen vesznek részt nemcsak a döntések megvalósításában, hanem nagyon gyakran azok meghozatalában is. A független ügynökségek, a kvázi nem kormányzati szervek (QUANGO, QUAGO és társaik) jelenléte egyértelmű szervezeti jelei ennek a tendenciának. A tevékenységben megnőtt a koordináció, az ösztönzés, a monitoring és érzékelhetően kisebb lett a hatósági, operatív rutinfeladatok szerepe. Bár az országtanulmányok külön alfejezetet szentelnek az E-közigazgatás témájának, valójában alig tudjuk megjósolni, hogy az infokommunikáció elképesztő ütemű fejlődése miként hat ki a közigazgatásra, annak szervezeti felépítésére.

A közigazgatásról való elméleti (deskriptív) és gyakorlati (preskriptív) gondolkodás is gyökeresen átalakult az utóbbi évtizedekben. Az Új Közmenedzsment, az ún. „NPM” hatása mindenhol érzékelhető, bár jelentősen eltérő módon és mértékben. Elsősorban ennek a hatásnak tudható be, hogy csökken a világos modellek szerepe, amennyiben minden közigazgatásba benyomul ez az alapvetően angolszász szemléletet tükröző irányzat. [20] Hasonlóképpen az NPM-nek volt meghatározó szerepe a közigazgatás hierarchikus-bürokratikus megoldásainak oldásában, a magánszektor, főleg a piaci szektor szervezeteinek a közfeladatok ellátásába való bevonásával. Az NPM legfontosabb megoldásaira ebben az írásban is utaltunk, és a témának mind a hazai, mind a nemzetközi szakirodalma rendkívül kiterjedt.

A másik irányzat a „Good Governance” (jó kormányzás), avagy deskriptív oldalról a – „government” kifejezéstől eltérő értelmű – governance és a közpolitikai hálózatok (policy networks) létéből kiinduló irányzat. Ennek alapgondolata az, hogy a közügyekben való döntésekben, és általában a közösségi ügyekben megszűnt az állam domináns, mindent eldöntő szerepe. Ehelyett a közpolitikai döntések meghozatala és megvalósítása egy folyamatosan változó, többszereplős térben zajlik, amelyben valamennyi szereplő rá van szorulva a többiekre, azok erőforrásaira céljai elérése érdekében (Bevir, 2009, Gajduschek, 2009). Szélsőséges felfogásában az állam ebben csak a számos szereplő egyike, mások szerint az egyeztetési folyamatok intézményesítésével és a facilitálásával másoknál nagyobb szerepe van, ám nem képes a közösségi döntések eredményes meghozatalára és megvalósítására a többi szereplővel való egyezkedés nélkül.

A két elmélet viszonya nem egyértelmű. Egyesek (pl. Bevir 2009) az NPM folyományaként, mások viszont éppen az NPM-re adott ellenreakcióként értelmezik a „Governance” megjelenését. Ez esetben azt is hangsúlyozzák, hogy az NPM a maga szélsőségesen piacbarát, neoliberális ideológiájával egyértelműen a politikai jobboldalhoz, míg a Governance sokkal inkább a baloldalhoz köthető. Többen a nemzetközi szervezetek szerepére utalnak. Kétségtelen, hogy a legtöbb befolyásos nagy nemzetközi szervezet, főleg a Nemzetközi Valutalap, a Világbank és az OECD, rendkívül agresszíven terjesztette az NPM ideológiáját és módszereit, gyakran a létfontosságú támogatás feltételeként szabva ezek – később gyakran pusztító hatásúnak bizonyult (Stiglitz 2003) – bevezetését. Ezzel szemben az ENSZ fejlesztési szervezete, a UNDP, inkább a participáción, az érdekeltek bevonásán alapuló Good Governance megközelítést propagálta, igaz kisebb hatásfokkal. Érdemes utalni még arra is, hogy míg az NPM a maga angolszász gyökereivel a kontinentális Európa közigazgatási rendszereitől meglehetősen idegen eredetű, addig a Governance leginkább európai országhoz köthető. A skandináv országokban és a Benelux államokban (valamint érdekes módon Szlovéniában) ez a fajta kormányzás meglehetősen általánosnak mondható.

Noha a két elmélet akár élesen szembe is állítható egymással, a klasszikus közigazgatási struktúrákat érintően hatásuk számos ponton azonos. Ennek lényege a megszokott, állami autoritáson és szuverenitáson alapuló, hierarchikus–bürokratikus szerveződés felbomlása. Az NPM nyilván a piaci mechanizmusoknak és szervezeteknek, a Governance pedig a civil (non-profit) szervezeteknek, a hálózatoknak és egyeztetési folyamatoknak szán nagyobb szerepet, de mindkettő a „klasszikus” hierarchikus-bürokratikus struktúrák lebontása irányában hat. Ha ezt egy általánosabb, elméleti szinten próbáljuk megfogalmazni, akkor talán Ouchi kontrollmechanizmusokról alkotott teóriájához nyúlhatunk vissza. Ouchi (1979) az emberi magatartás szabályozásának három általános, rendszerszerű mechanizmusát különítette el: a bürokratikus, a piaci (versenyen) alapuló, és a hálózatokon alapuló kontrollt. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy a bürokratikus kontroll helyett az NPM a közigazgatási gyakorlatba a piaci, míg a Governance a hálózati kontrollt hozza be.

A globalizáció azonban nem csak a közigazgatási irányzatok (divatok?) gyors terjedése kapcsán bír jelentőséggel. A globalizáció immár évezredek óta annak az alapvető tapasztalatnak/élménynek a megszerzésével jár, hogy a dolgok nemcsak épp-így lehetnek; az ahogy-itt-most-van, pusztán egy megvalósult opció, az alternatívák tengerében. Kevésbé általánosan fogalmazva, a globalizáció széles körben teszi lehetővé más megoldások, sőt a megoldások következményeinek (gyengéinek és erősségeinek) megismerését is. Talán ez a kötet is segítheti ezt a megértési folyamatot.

E globalizáció eredménye, hogy az egyes közigazgatási megoldások, a modellek hatnak egymásra. Ezt a tendenciát az EU működési mechanizmusa különösen felerősíti, hiszen országonként sok száz köztisztviselő vesz részt a munkacsoportok munkájában, találkozik más országok hasonló szakterületén dolgozó köztisztviselőivel, megismeri az ott alkalmazott szervezési megoldásokat, és amikor egy problémahelyzet, vagy reformlépés előtt javaslatot tesz, ezekre az ismeretekre fog építeni. Így a különféle külső megoldások átvétele – szerencsés esetben – integrálása az adott közigazgatási rendszerbe szinte észrevétlenül zajlik. Nem véletlen, hogy az intézmények átvételének ma már óriási és növekvő irodalma van, mind a jogtudományban, mind a politológiában, mind a közigazgatás-tudományban. Mindeközben persze a globalizáció gyengíti az egyes közigazgatási modellek éles kontúrjait, gyakran valamiféle „kiegyenlítő” mechanizmusként is működik. A centralizált rendszerek föderatív irányban mozdulnak el, miközben a lokalitást, kisközösségi autonómiát mindig is hangsúlyozó északi államok számos települést összevonó, nagyobb önkormányzati–igazgatási egységeket alakítanak ki.

Talán ezeket a tendenciákat emelhetjük ki az országtanulmányok és a nemzetközi irodalom alapján. Ismét hangsúlyozzuk azonban – jórészt e kutatás néhai vezetőjének, Lőrincz Lajos professzornak sokszor emlegetett gondolatát visszhangozva – hogy a számítógépek elterjedése, az infokommunikációs forradalom, talán kevésbé látványos, kevesebbet tárgyalt módon, de a fentiekhez hasonló, vagy azt jóval meg is haladó mértékben formálja át a közigazgatás szerkezetét. Egyszerűen azért, mert ez jelenti az igazgatási munka gépesítését, ami a termelés területén mintegy száz éve végbement.

FELHASZNÁLT IRODALOM

Bayer József: A politikatudomány alapvonalai. Budapest, 1999. Napvilág Kiadó.

Bevir, Mark: Key Concepts in Governance. Los Angeles, 2009. Sage.

Dobák Miklós: Szervezeti formák és vezetés. Budapest, 2000. KJK-Kerszöv.

Dreschler, Wolfgang: The Reemergence of „Weberian” Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. Halduskultuur, 2005/6. sz.

Európa Tanács Miniszteri Bizottsága „Jó Közigazgatás”-ról szóló [CM/Tec (2007) 7. számú] ajánlása. Pro Publico Bono 2011/1. sz.

Gajduschek György – Hajnal György: Hivatali határok – társadalmi hatások. bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Budapest, 2002. MKI – MeH.

Gajduschek György: Governance, policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban. Politikatudományi Szemle XVIII. évf. (2009) 2. sz.

Gajduschek György – Hajnal György : Közpolitika. Budapest, 2010. HVG-Orac.

Hajnal György: Diversity and Convergence. A Quantitative Analysis of European Public Administration Education Programs. Journal of Public Affairs Education Vol. 9 (2003) No 4.

Horváth M. Tamás: A magánszektor és a decentralizáció szerepe a közszolgáltatások szervezésében. Jogtudományi Közlöny LIII. évf. (1999) 1. sz.

Horváth M. Tamás: Mintha-követés. Globalizációs problémák az önkormányzati fejlődés példáján. Nemzetközi Közigazgatási Szemle I. évf. (2007) 2. sz.

Horváth M. Tamás: Magunkon kívül. In: Horváth M. Tamás szerk.: Piacok a főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés. Budapest, 2008. KSZK.

Kóós Bálint – Lados Mihály: Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgazdaságossági kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok. In: Kovács Katalin – Somlyódiné Pfeil Edit szerk.: Függőben. Budapest, 2008. KSZK

Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Budapest, 2007. Osiris.

Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Budapest, 2007. HVG-Orac.

Mayntz, Renate: A közigazgatás kialakulása. (Ford.: Szamel Katalin). In: Lőrincz Lajos (ed.): Közigazgatás-tudományi antológia. Ötödik kiadás. Budapest, 2007. 309–323. HVG-Orac.

Oecd: Hogyan korszerűsítsük a közigazgatást? A követendő út. (Ford.: Kincses László–Koi Gyula. Az IRAS tanulmányokat fordította: Linder Viktória. Szerkesztő-lektor: Lőrincz Lajos. Technikai szerkesztő: Koi Gyula.). Budapest–Paris, 2009. OECD-MTA Jogtudományi Intézet.

Osborne, David – Gaebler, Ted: Reinventing Government. New York, 1993. Penguin.

Ouchi, William G.: A Conceptual Framework fortheDesign of Oorganizational Control Mechanisms. Management Science Vol. 25 (1979) No. 9.

Pokol Béla: Politikaelmélet. Budapest, 2006. Századvég.

Pollitt, Christopher – Bouckaert, Gert: Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, 2000. Oxford University Press.

Rácz Attila: A törvényesség és a közigazgatás. Budapest, 1990. Akadémiai Kiadó.

Simon, Herbert: Korlátozott racionalitás. Budapest, 1982. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.

Stiglitz, Joseph E.: A globalizáció visszásságai. Budapest, 2003. Napvilág Kiadó.

Szabó Gábor: A dekoncentráció helye és szerepe a magyar közigazgatásban. Magyar Közigazgatás XLV. évf. (1995) 7. sz.

Szente Zoltán (1996): A központi-helyi kormányzati viszonyok intézményes formái Európában. Magyar Közigazgatás XLVI. évf. (1996) 10. sz.

Taylor, Frederick W.: Scientific Management. Testimony before the U.S. House of Representatives, January 25, 1912.

Verebélyi Imre: A helyi önkormányzat alapvonalai. Magyar Közigazgatás XLI. évf. (1991) 9. sz.

Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? Magyar Közigazgatás LVI. évf. (2006) 12. sz.

Weber, Max (1987): Gazdaság és társadalom. Budapest, 1987. KJK

A KÖZIGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK MEGHATÁROZÓ TRENDJEI

(Az eljárási jog és az e-government szabályozottsága)

Szamel Katalin [21]

A közigazgatás működését érintően kutatásunk két kérdéskört kezelt kiemelten: a közigazgatás eljárási szabályozottságát, és az elektronikus közigazgatás egyes országokban való elterjedtségének szintjét.

Lehetetlen nem észrevenni, hogy a két kérdéskör szorosan összefügg egymással, hisz a közigazgatással való kapcsolattartás új kereteit egyre inkább az információs technológiai eszközökön keresztül megvalósuló kommunikációjának lehetősége kezdi eluralni, ebbe az irányba mutatnak az EU iránymutatásai is, s természetesen e feladat ellátására a közigazgatási eljárás szabályozását is alkalmassá kellett, illetve kell tenni.

A közigazgatási eljárás jelentősége és meghatározó elvei

Az immáron hovatovább száz éves múltra visszatekintő közigazgatási eljárási szabályozás legfőbb elvi célja a közigazgatás és a vele kapcsolatban állók (ügyfelek) azon jogosultságainak és kötelezettségeinek jogszabályban (törvényben) való rögzítése, amelyek garantálják, hogy a közigazgatás – jogosító és kötelező döntéseinek meghozatala előtt – a döntés meghozatalához (a tényállás megállapításához) szükséges valamennyi információhoz hozzájusson, s ugyanakkor a meghozandó döntés által potenciálisan érintett valamennyi személy érvényesíthesse jogszabályokban biztosított azon jogait, amelyek garantálják, hogy a hatóság által meghozandó döntés az érdekeivel leginkább összhangban álló, illetve – mintegy ennek minimumaként – egyben jogszerű legyen.

A jogrendszerek a fent említett célt különféle módon érhetik el:

– Nem törvényszerű, hogy a vonatkozó a jogi szabályozás a közigazgatási eljárás valamennyi szakaszát egyetlen jogi szabályban rendezze;

– Sem pedig az, hogy általános szabályok megállapítása a közigazgatás valamennyi tevékenységi fajtáját, döntését, illetve ágazatát lefedje;

– Szükséges azonban, hogy a rögzített eljárások, illetve az azokkal kapcsolatos gyakorlat bizonyos elveknek megfeleljen.

Ezen elveket részben az európai jogtudomány dolgozta ki hosszú folyamat eredményeként, ami azután (különösen az osztrák–német hatásterületen) jogi/törvényi szabályozás tárgyává vált. Az angolszász jogrendszerekben a bírói gyakorlat formálta ki őket, majd Parlament által alkotott törvényekben öltöttek testet, megkötve ezáltal a bírói gyakorlatot is. A francia és francia típusú jogrendszerekben a jogtudomány által megfogalmazott elvek közvetlenül mentek át a joggyakorlatba, majd formálódtak a közigazgatási bíráskodást ellátó legfőbb szervek elvi iránymutató tevékenysége által. A nem német, nem angolszász és nem is francia csoportba tartozó országok esetében is általánossá vált a közigazgatási eljárás főbb szabályainak jogszabályban való rögzítése, kezdetben alacsonyabb szintű, majd végül általánosabb érvényű törvényi szintű szabályokban. (Ez még a volt szocialista országokra is érvényes akkortól kezdve, hogy korlátozatlan diktatórikus rendszereiket törvényes keretek közé igyekeztek szorítani, s e törekvés egyik központi eleme épp a közigazgatás tevékenységének korlátok közé szorítása volt.)

A közigazgatási eljárás, illetve törvény esetében – bármely típusú jogrendről van is szó – az eljárás menete elvi, iránymutató jelentőségő az állam működésének egésze szempontjából azáltal, hogy egy olyan alrendszert érint, amelynek tevékenysége a társadalom összes alrendszereire kihat. A közigazgatás működésének alapjait érintő ezen törvények hosszú időre meghatározói lehetnek a közigazgatás fejlődésének, egyáltalán nem lényegtelen tehát, hogy mi és milyen tartalommal kerül ezekbe a törvényekbe.

Ebben az értelemben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási eljárás szabályai a közigazgatás működésének alaptörvényi jelentőségű szabályai, s mint ilyen a jogállamiságnak az egyik alappillére, a jogrendszerek egyik sarkalatos törvénye. A jogállamiságnak pedig talán a legmeghatározóbb elve abban rejlik, hogy a társadalom mozgásainak stabil jogi kereteit megteremtse, s ezzel biztosítsa azt a rendet, amely által a változások közepette is létezhet előreláthatóság, az állam, illetve annak polgárai és szervezetei számára jogbiztonság.

A múlt század jogpozitivista irányzatainak egyik fő törekvése ezzel kapcsolatban az volt, hogy kialakítsák az eljárási rendek eleve rögzítettségének jogi feltétekeit. Ez az alapgondolat mára sem vesztette el aktualitását, bár tartalma kissé modifikálódott, kibővült azáltal, hogy a modern társadalmak működésének az állandó, gyors változások nélkülözhetetlen velejárói lettek. Az előre kiszámíthatóság értékéhez ebben a rendben egy új elem, a döntések társadalmi megbízhatósága társul, amely – egyebek között – a részvételi formák eljárásokba való beépítése által érhető el. Természetszerűleg ez a jogszerűség követelményét nem érvényteleníti, azon belül azonban nagyobb rugalmasságot feltételez, s egyszersmind tesz lehetővé. A rendszert mozgásban tartó részvételi formáknak tehát a modern eljárásokban azért kell megjelenniük, mert ezáltal a stabilitás és változás-elem összhangja a társadalmi tolerálhatóság kereti között teremthető meg.

Az eljárásra vonatkozó alapelvek az EU igazgatási processzusai vonatkozásában is megfogalmazódtak. Az EU igazgatási eljárására vonatkozó alapelvek központi jelentőségűek a közösségi alkotmány alapelvei között. [22] A szakirodalom szerint ezzel együtt nem kellően tisztázott azonban, hogy ezek az elvek, amikor nem csak a jogállamiságra, hanem a demokrácia elvére is kiterjednek, valójában mi a jelentőségük a többszintű igazgatásban. A szabályozás hiányosságait olyan intézmények töltik ki, mint az iratokba való betekintés és a dokumentumokhoz való hozzáférés joga, a meghallgatáshoz való jog, a gondosság és a kivizsgáláshoz való jog, a méltányos eljárási időtartamhoz való jog, az indokláshoz való jog. Ezek az intézmények biztosítják, hogy úgy az eljárásban, mint a bírói szakaszban érvényesülhessenek az eljárási jogra vonatkozó meghatározó elvek. Mindezen elvek azonban nem csak a szupranacionális eljárásokban, hanem a nemzeti eljárásokban is érvényre kell jussanak.

Az eljárási jog szabályozottságának fő kérdései és az azokra adott válaszok mikéntje az egyes országokban

Amikor az alábbiakban áttekintjük (országcsoportonként) az eljárásra vonatkozó legfontosabb szabályokat, valójában arra a kérdésre koncentrálunk, mutatnak-e az egyes közigazgatatási rendszerek közös sajátosságokat a közigazgatás eljárási szabályozottságát illetően. Az áttekintés után tehát megpróbáljuk majd felvázolni a legmeghatározóbb trendeket.

Angolszász rendszerek

Egyesült Királyság

Nagy Britanniában nincs olyan törvény, amely rögzítené a hatósági eljárás alapvető szabályait. Az eljárási törvény hiánya azonban nem jelenti azt, hogy a brit közigazgatási szervezetek anarchisztikusan működnének.

Angliában a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát – ellentétben Európa kontinentális államainak többségével – nem elkülönült közigazgatási bíróságok, hanem a rendes bíróságok végzik. A közigazgatási aktusok bírósági felülvizsgálata nem teljes körű, törvények határozzák meg, hogy milyen esetekben áll rendelkezésre a bírósági út. A bírósági aktusfelülvizsgálat célja annak biztosítása, hogy a jogalkalmazó szervek ne lépjék túl hatáskörüket (ultra vires), illetve ne éljenek vissza hatáskörükkel (abuse of power). Néhány más jogcím is bírósági eljárás alapja lehet [pl. a „természetes igazságosság” (natural justice) megsértése]. A „törvényesség” szempontjából a bíróságok számára egyaránt irányadók a precedensjog (common law) normái és a parlamenti törvények (Acts of Parliament). A bíróság ítéletei és végzései az eljárás jogcíméhez igazodnak. Érdemben a jogsértés megállapításától a közigazgatási aktus megsemmisítéséig terjednek.

Az előzőekben említett két klasszikus metódus kritikájának tekinthetők azok az ellenőrzési formák, melyek a 20. században jöttek létre. Ide tartoznak az ún. „közigazgatási törvényszékek” (administrative tribunals). Ezek lényegében olyan közigazgatási, kvázi különbíróságok, melyek egy-egy igazgatási ágra, vagy még inkább ügycsoportra specializálódtak, s az ezzel kapcsolatos jogvitákban döntenek.

Az Egyesült Királyságban a közigazgatási szervek által okozott sérelmek orvoslása nagyon sok esetben hagyományosan a választott testületek közreműködésével, informálisan történt és történik napjainkban is. A peren kívüli alkuk, megegyezések bevett szokása a brit jogi-politikai kultúra egyik fontos tradíciója.

Írország

Az ír eljárásjog egyik legfőbb sajátossága, hogy nincs eljárási kódex, az egyes ügytípusok tekintetében elkülönült – s gyakran egyedi ügyekben hozott döntések révén körvonalazódó – szabályozás jellemző. Csupán néhány garanciális kérdésben (pl. hatósági fórumrendszer, egyes alapjogok) léteznek általános – jogforrásban (jogszabályban) is rögzített – szabályok. A kódex hiánya egyúttal azt is jelenti, hogy számos kérdést az egyes ügytípusokban azonos tartalommal, de párhuzamosan rendeznek.

Ciprus

Az eljárás rendjét nem szabályozza általános eljárási törvény. A Parlament elfogadta ugyanakkor az általános eljárási alapelveket tartalmazó törvényt, de ez csak nagy általánosságban és valóban csak az elveket fogalmazza meg. A közigazgatás döntéseivel szemben jogorvoslatnak van helye. Általános elvárás, hogy az ügyfél előbb a döntést hozó hatósághoz nyújtsa be kifogását, hogy az érveket mérlegelve a hatóságnak lehetősége legyen saját hatáskörben módosítani az esetlegesen téves döntést.

A további jogorvoslat módját különös eljárásai szabályok határozzák meg, így az ügytípusonként eltérő.

Málta

Máltának ugyancsak nincs eljárási kódexe, az egyes ügytípusok tekintetében elkülönült szabályozás jellemző. Csupán néhány garanciális kérdésben léteznek általános – jogszabályban rögzített – általános szabályok.

Az Administrative Justice Act (Act V of 2007, átfogóan módosította: Legal Notice 246 of 2009) az értelmező rendelkezések között határozza meg a közigazgatási döntés (administrative act) fogalmát – az adott törvényre kiterjedő hatállyal, kijelentve, hogy ilyennek minősül minden egyedi rendelkezés, engedély, hozzájárulás, figyelmeztetés, feljogosítás, koncessziós engedély, határozat vagy elutasító döntés bármely személlyel kapcsolatosan, de nem tekinthető közigazgatási döntésnek a közigazgatási szervekre, illetve a közigazgatási szerveken belül kiadott hasonló egyedi aktus.

A Francia modell országai

Franciaország

Franciaországban nincs olyan típusú törvény, mint amilyen Magyarországon az államigazgatási eljárási törvény, noha megalkotásának gyakorlata már több évtizede felmerült, még nem született meg. A hatósági eljárás rendjét szétszórtan szabályozza sok-sok törvény, ezek között azonban található általánosabb hatályú is, mint pl. a 2000. április 12-én elfogadott törvény az állampolgárokat a közigazgatással szemben megillető jogokról.

A bírói tevékenység a francia közigazgatás működésére sokkal nagyobb mértékben hat, mint az 1990 előtti Magyarországon, vagy akár jelenleg is. A kiindulópont az, ami az egész európai kontinensen: a bíró feladata egyedi, konkrét ügyekben viták eldöntése a meglévő jogszabályok alapján, jogot tehát nem alkothat. Igen gyakran előfordul azonban, hogy valamilyen konkrét esetre az írott jog nem alkalmazható, a bíró azonban ilyenkor is köteles dönteni, mivel a francia Polgári Törvénykönyv 4. §-a szerint a bíró „a törvény hiányára vagy homályosságára” hivatkozással nem mentesül ítélkezési kötelezettsége alól, vagyis neki magának kell olyan általános szabályt megalkotnia, amelyre konkrét döntését alapozhatja. Ez a jogfejlesztő tevékenység különösképpen az Államtanács közigazgatási bíráskodásában jelentős.

Belgium

A közigazgatási hatósági eljárásnak nincsen egységes, vagy típus-szabályozása Belgiumban.

Az egyes hatósági ügyeket szabályozó jogszabályok egyben az eljárást is szabályozzák mégis kialakult egy közös eljárási rend, mely a következő elemeket tartalmazza:

– a közigazgatási hatóságok saját, vagy átruházott jogkörben adhatnak ki közigazgatási aktusokat,

– a többnyire jogot megállapító, engedélyező, vagy kötelező aktusok a közléssel válnak érvényessé és hatályossá, melynek fő formája a postai kézbesítés, de egyre bővül az elektronikus kézbesítés lehetősége,

– minden döntés ellen van jogorvoslatra lehetőség, vagy speciális közigazgatási törvényszékhez (pl. építésügyi, pénzügyi, adó, választási stb.), vagy az Államtanácshoz, ha az aktus hibája formai. Hatásköri vitákban az Alkotmánybíróság dönt.

A jogorvoslatra és a döntésre egyaránt határidők vannak, a jogorvoslati döntéseket pedig többnyire írásban közlik, de mód van az ügyfél előtti kihirdetésre is. Az így meghozott döntések ellen az Államtanácshoz lehet fordulni, vagy – ha az alkalmazott jogszabály a vitatatott – az Alkotmánybírósághoz. A rendes bírósághoz közigazgatási ügyekben közvetlenül csak akkor lehet fordulni, ha az ügy eldöntéséhez a bíróság hatáskörébe tartozó előzetes döntés meghozatala szükséges.

Luxemburg

A luxemburgi közigazgatási eljárást „A nem bírói útra tartozó közigazgatási eljárásokról” szóló, 1978. december 1-jén kelt, továbbá „Az állami és a községi adminisztráció illetékessége alá tartozó ügyek esetében követendő eljárásról” szóló, 1979. június 8-án kelt nagyhercegi rendelet együttesen tartalmazza. Maga a törvény csupán kerettörvény, szabályozási tartalma minimális, mindössze 5 §-ból áll. Rögzíti:

– a szabályozás nagyherceg általi elhatározásának tényét,

– a szabályozás célját,

– a közigazgatási eljárási együttműködés, illetve a kerettörvény elfogadásához szükséges eljárást,

– valamint azt, hogy a további (részletes) szabályokat a tárgykörről szóló nagyhercegi rendelet határozza meg.

Görögország

Hosszú ideig Görögországban sem létezett teljes eljárási törvény, korábban csak a dokumentumokhoz való hozzáférést, és az állampolgár és közigazgatás viszonyát szabályozta törvény (1986). Eljárási kódex 1997 óta létezik (mint 1997. évi 2690. törvény).

Olaszország

Az adminisztratív eljárások szempontjából kulcsfontosságú az 1990. évi 241. sz. törvény, amelyet a reformok előrehaladtával többször módosítottak. A jelenlegi olasz adminisztratív eljárásjogot tehát alapvetően ezen norma határozza meg. Sajátos, hogy ez a norma akkor került megfogalmazásra, amikor az olasz közigazgatás egyszerűsítése volt napirenden.

Az 1990. évi 241. sz. törvény három vezérlőelve így a következő:

– az átláthatóság (transparency),

– hatékonyság (effectiveness) és

– teljesítőképesség (effycienci).

Portugália

Portugáliában a közigazgatási eljárásjog kodifikációjára – az 1960-as évek sikertelen kísérleteit követően – az 1974. évi alkotmányozást követően kerülhetett sor. Az Alkotmány a közigazgatási eljárás célját a közigazgatás rendelkezésére álló erőforrások racionális felhasználásának és az állampolgárok őket érintő döntésekben történő részvétele biztosításában határozza meg. A racionalitás és a részvétel alkotmányos alapelvei mellett a közigazgatás működése vonatkozásában legalább ilyen fontos a közigazgatás törvényhez kötöttségének elve.

A közigazgatási eljárást a 442/91. november 15-i törvényerejű rendelet szabályozza, amelynek legjelentősebb módosítására a 6/96. január 31-i törvényerejű rendelettel került sor. A közigazgatási bíráskodás eljárását szabályozó kódexet 2002-ben alkották meg.

A közigazgatási eljárási törvény célja, hogy minden közigazgatási tevékenységet szabályozzon, beleértve a jogalkotást, a jogalkalmazást és a szerződéseket.

Spanyolország

A közigazgatás működését szabályozó jogszabályok közül legjelentősebb a 30/1992., a Közigazgatási szervezetek és az általános közigazgatási eljárás jogi szabályozásáról szóló törvény (átfogóan módosította a 4/1999 törvény). Ez a törvény általános jelleggel igyekszik szabályozni a közigazgatás néhány szervezeti kérdését és az eljárási szabályokat. Az eljárásjog területén találunk még több, egy-egy kérdést átfogó jelleggel szabályozó törvényt, mint például a közigazgatási szerződésekről, a hatásköri összeütközésekről, a végrehajtásról, a közigazgatási bíráskodásról stb. szóló törvények. A 30/1992. törvény vitathatatlanul a legáltalánosabb szabályozást valósítja meg, különös tekintettel arra, hogy valamennyi, a közigazgatás különböző alrendszeréhez tartozó szerv alkalmazza. Jelentős jogszabály a 30/2007. évi, a közszektor szerződéseiről szóló törvény.

Germán modellt követő rendszerek

Németország

A német közigazgatási eljárásjog átfogó kodifikálására egy közel húsz éves kodifikációs egyeztetést követően 1976-ban került sor.

A német közigazgatási eljárási törvény megalkotásának elsődleges célja a közigazgatás egyszerűsítése és racionalizálása, illetve a számos, egymással párhuzamosan létező eljárási szabályrendszer egységesítése volt.

A VwVfG azonban nem egyetlen és kizárólagos forrása a közigazgatási eljárásjognak Németország szövetségi köztársasági államformájának köszönhetően az egyes tagállamok is önálló törvénykezési hatáskörrel rendelkeznek, így Németország valamennyi tagállama jogosult a szövetségi törvény mellett saját közigazgatási eljárási törvény elfogadására. A tagállami közigazgatási eljárási kodifikációk meglehetősen eltérő képet mutatnak.

Ausztria

Közismert, hogy a közigazgatási eljárás törvényi szabályozását tekintve Ausztria élenjáró ország volt, hisz már 1925-ben létezett eljárási törvénye, míg a legtöbb országban ezen szabályok megalkotására csak a második világháború után került sor. A törvény megjelenése előtt az eljárási szabályokat az anyagi jogi szabályok tartalmazták Ausztriában is. Több módosítás után, 1950-ben helyezték hatályon kívül ezt a törvényt az 1950. évi törvény megalkotásakor, végül 1991-es a jelenleg hatályos törvény.

A jelenleg hatályos szabályozás nem azt a megoldást választotta, amit Magyarország, Németország vagy akár Spanyolország követ, hogy ti. egységes általános eljárási szabályokat kíván megállapítani lehetőleg egy törvény keretei között, hanem közigazgatási eljárási szabályait több törvény szabályozza. A közigazgatási eljárás teljes spektrumát tehát több jogszabály tartalmazza.

Skandináv közigazgatási rendszerek

Svédország

A közigazgatás működését általánosan a közigazgatási törvény rendezi (1986: 223. tv., módosította a 2003: 246. tv.), az eljárás szabályait pedig a közigazgatási eljárási törvény szabályozza. (1971: 291. tv.).

A közigazgatás működését az attól elválasztott bíróság ellenőrizheti általános hatáskörű bíróságként, ill. közigazgatási bíróságként.

Dánia

A dán közigazgatási eljárási jog kérdéseit az 1985. évi 571. sz. törvény szabályozza.

A törvényt 1987 és 1989 között fokozatosan léptették hatályba, kimondva, hogy a vele ellentétes korábbi rendelkezések hatályon kívül kerülnek. Friesland és Grönland viszonyában speciális rendelkezések érvényesülnek, illetve a törvény csak nemzeti főhatóságaik jóváhagyásával kerül alkalmazásra.

A törvényt a közigazgatás minden ágazatában alkalmazni kell, azokban az esetekben, amelyekben a döntést államigazgatási authoritás (hatóság) hozta meg, vagy annak kell meghoznia. Azokban az esetekben is alkalmazni kell továbbá, amelyekben a feladatok ellátása szerződésen vagy polgári jogi megállapodáson alapul (a törvény a második fejezetben foglalt kivételekkel.) A mindössze 32 paragrafusból álló, alig 10 oldalt kitevő törvény nem foglalkozik minden kérdéssel, amely a magyar közigazgatási eljárási törvényben szabályozásra került, egyes kérdéseket azonban, amelyek lényegesek a közigazgatási döntések jogszerű és az ügyfelek érdekeit szem előtt tartó döntések meghozatala szempontjából, meglehetős részletességgel rendez.

Finnország

Az államigazgatási eljárást az 1982-ben alkotott, többször módosított törvény szabályozza. A törvény kevésbé részletes, mint a magyar eljárási törvény, és hasonlóan a közigazgatási bíróságok eljárásához, az ügyfél eljárási jogainak érvényesítésére koncentrál.

Nem határozza meg a törvény az ügyfél fogalmát, a bizonyítás módját, a bizonyítási eszközöket, a határidőket. Sokkal inkább abból indul ki, hogy mivel az államigazgatási szerv törvényi kötelezettsége a tisztességes eljárás biztosítása, ez aprólékos eljárási szabályok nélkül is megtörténik. Ha mégsem, akkor panasz esetén a közigazgatási bíróság a konkrét esetben mérlegeli, hogy az eljárás tisztességes volt-e, vagy sem.

Érdekessége a finn eljárási törvénynek, hogy minden államigazgatási ügyre kiterjed, kivéve a köztársasági elnök döntéseit. Ez azt jelenti, hogy az eljárási törvény hatálya alá tartoznak a központi és a helyi államigazgatási szervek egyaránt, valamint az önkormányzatok valamennyi döntése is.

Hollandia

A közigazgatásra vonatkozó jogi szabályozás Hollandiában is általában több jogszabályban, különálló törvényekben jelenik meg. Létezik mégis egy ún. „Általános Közigazgatási Törvény” (Algemene wet bestuursrecht; röv: Awb.), amely jelentős részében a közigazgatási döntések meghozatalára és azok közigazgatáson belüli, illetve – ha ez előbbi sikertelen – bíróság előtti megtámadására vonatkozik.

Hollandia jelentős lépésként könyvelte el, hogy 1992-ben elfogadták ezt a törvényt, mellyel a holland közigazgatási jog általános részét kívánták kodifikálni. Maga a törvény 1994. január elsején lépett hatályba.

A volt szocialista országok

Bulgária

2006-ban a bolgár közigazgatás a közigazgatás eljárás rendjének új alapokra helyezésével alapvető fontosságú reformon esett keresztül. [23] Korábban több törvény szabályozta az eljárási rendet, s ez volt az első olyan törvény, mely átfogóan és általános jelleggel kodifikálta ezt a területet. A korábbi törvények különféle időpontokban, és különböző egymással összeegyeztethetetlen politikai megfontolásokból születtek. Ebből adódóan a korábbi jogalkotásban joghézagok voltak, melyeket a mögöttes polgári eljárásjog alkalmazásával kellett kitölteni.

Cseh Köztársaság

A cseh törvényhozás a teljesen új közigazgatási eljárási törvényt 2004-ben fogadta el (2004. évi 500. számú törvény a közigazgatási eljárásról).

Az új közigazgatási eljárási törvény kódex jellegű jogszabály, amely átfogóan igyekszik szabályozni tárgyát.

E törvénynek azonban hosszú múltra visszavezethető előzményei voltak. Az első ilyen kodifikált jellegű jogszabály 1928-ban született, mégpedig egy kormányrendelet formájában (1928. évi 8. számú kormányrendelet). Ez volt talán az egyik legelső lépés ahhoz, hogy egy jogszabályban összegyűjtsék és általános formában megragadják az addig különböző jogi normákban található eljárási szabályokat. Ezt a rendeletet 1955-ben és 1960-ban hasonló tematikájú kormányrendeletek váltották fel, aztán 1967-ben megszületett az államigazgatási eljárást átfogóan szabályozó 1967. évi 71. számú törvény, amely novellizált formában az ezredfordulót is túlélte. Az 1928-as és az 1967-es jogszabályok sok tekintetben hosszú időre meghatározták a fejlődést.

Lengyelország

A lengyel közigazgatás ügyfelekkel történő mindennepi érintkezését egy régi, ugyanakkor számtalanszor módosított jogi norma szabályozza – a közigazgatási eljárási kódex, amelyet 1960-ban fogadtak el, [24] utoljára pedig 2010-ben módosították. A lengyel jogalkotás tehát folyamatosan törekedett e jogszabály folyamatos modernizálására, reagált például már az elektronikus közigazgatás kihívásaira is.

Az eljárási kódex a közigazgatási szervek előtt folyó eljárásokat szabályozza, továbbá az ilyen eljárások lebonyolítására felhatalmazott más állami szervek vagy alanyok eljárását. Szintén alkalmazandó akkor, ha el kell dönteni a területi önkormányzati szervek és az államigazgatás szervek, illetve más alanyok közötti joghatósági vitákat, és akkor is, ha az igazolások, bizonyítványok kiállításáról van szó. Nem vonatkozik viszont az adóügyekre, a szabálysértési eljárásokra, valamint a lengyel külképviseleti és konzuli szervek eljárásaira. Nem alkalmazható az államigazgatási szervek és más állami szervezeti egységek alá- és fölérendeltségi viszonyaira, ugyanúgy, ahogyan ezen szervek dolgozóinak az alárendeltségi viszonyaira sem.

Észtország

A közigazgatási eljárási törvényt, melyet 1993-ban fogadtak el, a közigazgatási jog eszközjogaként, alaki jogaként, eljárásjogaként, processzuális jogaként funkcionál.

Az észt közigazgatási eljárási törvény nem szabályozza kimerítően az eljárás minden egyes elemét. (Például az észt közigazgatási perekben a pertárgy, és a pertárgyérték megállapításához szükséges az észt Polgári Perrendtartás szabályainak alkalmazása szubszidiárius jelleggel.) Szóba jöhet még a Beadványok megválaszolásáról szóló törvény, és a Szabálysértési törvény szabályainak alkalmazása egyes kérdésekben.

Az észt rendszer két alapvető kategóriára osztja a közigazgatási eljárások körét a jogorvoslat lehetősége alapján:

a) a (közigazgatáson belül érvényre jutó) belső fellebbezési eljárások körére; és

b) a bíróság előtti jogorvoslat keresésére irányuló eljárások körére.

Lettország

Kezdetben nem volt Közigazgatási eljárási törvény Lettországban. Az eljárási szabályok különféle jogszabályokban, elszórtan voltak megtalálhatóak, például a Szabálysértési törvényben, a Polgári Perrendtartásban, „A közigazgatási cselekmények eljárási szabályai” elnevezésű törvényben. 2001-ben elfogadtak egy Közigazgatási eljárási törvényt, amely 2003-ban és 2004-ben is módosult, s mondhatjuk, hogy gyökeresen új közigazgatási eljárást vezetett be. (A magyar Ket.-nél is részletesebb jogszabály útján.) A törvény valamennyi olyan közigazgatási eljárásban alkalmazandó, amelyet külön törvény nem szabályoz (vagyis gyakorlatilag korlátlan a szakigazgatások számára a kibúvás lehetősége, akárcsak Magyarországon).

Litvánia

Litvániának egészen 1999-ig nem volt az eljárási elveket és a valamennyi közigazgatási eljárásra vonatkozó közös szabályokat magában foglaló közigazgatási eljárást szabályozó törvénye.

1999 előtt a közigazgatási eljárásra tartozó jogszabályok az alábbiak voltak: A szabálysértési törvény, Polgári Perrendtartás, a Vámkódex, A vasúti szállításról szóló törvény, A helyi utakról szóló törvény. 1996-ban fogadta el a Seimas Az állampolgárok állami szervek és azok köztisztviselői ellen benyújtott panaszokról, kérelmekről, javaslatokról, és fellebbezésekről szóló törvényt.

Litvánia Parlamentje 1999. június 17-ével fogadta el a Közigazgatásról szóló VIII-1234. számú törvényt, melynek III. fejezete A közigazgatás eljárása és kötelezettségei címet viseli (16–33. cikk).

Magyarország

Az 2002–2006 közti kormányciklusban került elfogadásra a közigazgatási hatósági eljárásról és szolgáltatásokról szóló 2004. évi CXL. tv., mely a közel fél évszázados korábbi jogi szabályozást váltotta fel a modern jogállami követelményeinek érvényesítési szándékával. A törvény hatályba lépésével olyan új, az eddigi közel fél évszázadon keresztül érvényesülő és európai összehasonlításban is példamutató törvényi szabályozást kívántak meghaladni, mely az ügyfelek számára kedvezőbb és még átláthatóbb jogi szabályozással rendezi a közigazgatás eljárását.

Az új törvény követte a korábban alkalmazott azon megoldást, hogy a szabályozás általános jellegű. Főszabályként tehát kiterjed minden közigazgatási hatósági eljárásra és az eljárás minden szakaszára. Ugyanakkor a korábbiaknál erőteljesebben juttatja kifejezésre a közhatalom szolgáltató funkcióját, jelentősen csökkenti az ügyfelekre háruló eljárási terheket, megnyitja az utat az ügyek gyorsabb és egyszerűbb intézése előtt.

Az új szabályozás összhangot kívánt teremteni az Európai Unió tagállamaként való működés követelményeivel, lehetővé téve a külföldi hatóságokkal való közvetlen együttműködést, a nemzetközi kooperáció kiszélesítését.

Jelentős – bár szűkszavú rendelkezéseket tartalmaz a törvény – az elektronikus ügyintézés bevezethetősége érdekében az ügyfélkapuról, és arról, hogy külön jogszabály elrendelheti egyes területeken az elektronikus ügyintézés kötelezővé tételét.

A törvény olyan új intézményekkel tette teljessé az ügyféli jogokat, mint az értesítés az eljárás megindításáról, hatósági közvetítőnek az eljárásba történő bevonása, egyes közbenső döntések elleni bírói út megnyitása, a bíróság által felülvizsgálható hatósági döntések körének szélesítése. Az Európai Unió tagjaként kiemelkedően fontos kérdés volt az eljárás nyelvhasználati szabályainak új alapokra helyezése.

Románia

A közigazgatási eljárási törvény 2004-ben került elfogadásra, mely a következő években – az uniós tagság velejárójaként is – harmonizációs céllal rendszeres módosításnak lett alávetve (262/2007.sz. tv., 97/2008.sz.tv., 100/2008.sz.tv.), főleg a közérdekű információhoz való szabad hozzáférés tárgyában, utoljára 2011 januárjában (2011 M. Of. 70/2011 Art. 21).

Valójában a törvény tematikája nem teljesen azonos a magyar közigazgatási eljárási törvényével, mivel főként a jogorvoslati lehetőségekre koncentrál, azon belül azonban pl. részletesen kitér az ombudsman eljárására is. A köztisztviselők védelmére is kiterjed, és szélesebb értelemben is beavatkozási lehetőségeket kínál a közérdek védelme érdekében.

A törvény értelmében minden olyan személy, aki úgy véli, hogy joga, vagy jogos érdeke a közigazgatási hatóságok közigazgatási aktusa által sérült, bírósághoz fordulhat az aktus megsemmisítése, vagy a hatóság késedelme által okozott kár megtérítése miatt. Jogos érdeke mind magán- mind állami érdek lehet.

Szlovákia

Az egész közigazgatási rendszer és különösen a hatósági tevékenység egyik alapvető eljárásjogi normája a többször módosított 1967. évi 71. sz. törvény, amelynek szerkezeti felépítése, egyes megoldásai és sok rendelkezése nagyon hasonlít a korábbi magyar államigazgatási eljárásjogi törvényre, valamint bizonyos tekintetben a mostani közigazgatási eljárási törvényre is.

Az igazgatási eljárásról szóló szlovák törvényt 2002-ben és 2003-ban jelentősen módosították. A törvény vonatkozik az államigazgatási, illetve az önkormányzati szervek, továbbá az érdekvédelmi önkormányzatok szerveinek és a közigazgatási feladatok ellátásával megbízott természetes és jogi személyek eljárására. Ezek a szervek eljárásuk során kötelesek együttműködni az ügyfelekkel, az eljárás résztvevőinek az eljárás során azonos jogaik és kötelességeik vannak. A közigazgatási szerveknek mindig törvényesen kell eljárniuk, biztosítaniuk kell továbbá a feleknek és az egyéb érintetteknek, hogy az eljárás során hatékonyan képviseljék jogaikat és érdekeiket, fel kell őket világosítani jogaikról és kötelességeikről. A hatóságoknak lelkiismeretesen és felelősen kell foglalkozniuk minden olyan dologgal, amely az ügy részét képezi, időben és a lehető leghatékonyabban kell elintézni azt. Ha azt az ügy jellege megengedi, meg kell próbálni elérni a békés megoldást. Az eljáró szerveknek arra is kell ügyelni, hogy az eljárás lehetőleg gazdaságosan elintézhető legyen. A döntéseknek mindig a gondosan megállapított tényállásból kell kiindulnia. Ebben a tekintetben a szervnek ügyelni kell arra, hogy a hasonló tényállású ügyekben hozott határozatai nagyon ne különbözzenek egymástól.

Szlovénia

A szlovén közigazgatás egyik legfontosabb eljárási jogi normája az általános államigazgatási eljárásról szóló törvény. (A jogszabály 1999-ben született, aztán 2000-ben, 2002-ben, 2004-ben, 2005-ben és végül 2009-ben módosították azt.)

A jogszabály a rendszerváltás utáni első évtized végén született, volt tehát lehetőség arra, hogy a jogalkotó az új korszak kihívásaira is választ adjon. E jogszabály alapján kötelesek eljárni az igazgatási ügyekben a közigazgatási és más állami szervek, az önkormányzati szervek és a közjogi felhatalmazással rendelkező más személyek, amikor a természetes és jogi személyek és más ügyfelek jogairól, kötelességeiről és jogi érdekeiről döntenek.

Az eljárási jogi szabályozások által kirajzolódó közigazgatási fejlődési irányok

1. Az első kérdés, ami szinte magától adódik: szükségszerű-e, hogy egyáltalán legyen a közigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvény? A kérdés azért nem értelmetlen, mivel – mint az nyilván köztudott – nem minden államban létezik ilyen törvény, jogrendszertanilag tehát legalább olyan logikus az a megoldás is, amelyet az államok nem jelentéktelen része (pl. Franciaország és Belgium, illetve az angolszász hatásterület egyes országai) az eljárás törvényi szintű szabályait egyáltalán nem, csak alapelvi szinten, illetve csak egyes jelentősebb területeit illetően szabályozta törvényi szinten.

Jellemző tendenciaként talán elsősorban azt kell leszögezni, hogy különösen a II. világháborút követő időszakban az igazgatási processzusok jogi szabályozásának leglényegesebb kérdéseit illetően mégiscsak születtek a mértékadó országokban törvényi szintű szabályok.

Ezek sorában – mint bizonyos értelemben angolszász etalon-törvényt – feltétlenül meg kell említenünk az USA-t, amelynek 1946 óta létezik eljárási törvénye (Administrative Procedure Act). A szakirodalom ezt a törvényt mint az államigazgatás feletti kontroll gyakorlásának kifinomult eszközét ítéli meg. Nyilván a törvény színvonalának (na meg az angolszász jogrendszer működése logikájának) tudható be, hogy e törvény annak ellenére máig is hatályban tartható, hogy azóta a közigazgatás működésével kapcsolatos szemléletmód jelentősen megváltozott. A közigazgatás jogszerű működésének hangsúlyozása mellett előtérbe került a közösség érdekeit szolgáló közigazgatás gondolata, a management szerepének hangsúlyozása, a közigazgatási etika szerepének kiemelése, a közösség, a fogyasztók (public) szempontjainak „visszahelyezése” a közigazgatásba, vagyis a közigazgatás „kliensorientálttá” tétele.

Hasonló fejlődés ment végbe az Európai Közösségek egyes államaiban. A közösségek létrehozása óta az államigazgatási eljárással kapcsolatos szakmai felfogás, esetjog, s nem utolsósorban a jogalkotás jelentős változásokat mutat.

Franciaország például – közismerten – hagyományosan az államigazgatás törvényességének, törvényes működésének oltalmára helyezte s fő hangsúlyt. Ennek legfőbb biztosítéka a Conseil d’Etat – a közigazgatás által hozott döntések felülvizsgálatának jogával felruházva, alapelveket azonban a francia jogrendszer is szabályozott már.

A francia szemléletmód változása (és ennek törvényalkotásban nyomonkövethető termékei is vannak) leginkább abban mutatkozik meg, hogy az elmúlt évtizedekben maga is fokozatosan egyre inkább állampolgár-centrikussá, állampolgár-orientálttá vált.

A szemléletmód-változás még a hagyományosan konzervatívnak tekintett angol jog egyes jogalkotási termékeire is rányomta bélyegét. A szigetországban – mint láttuk – 1957-ben született törvény az igazgatási törvényszékekről (tribunalokról) és azok felülvizsgálati eljárásáról, mely törvény – egyebek között – a természetes igazságosság és a fair eljárás elvét is leszögezi. 1971-ben törvényi szabályozást nyert a fellebbviteli rend, amelyben végül is jogi hibákra hivatkozva (s ebbe az eljárási fogyatékosságok is beleértendők) bírósághoz (Court) lehet fordulni. Maga az angol jogrendszer is bonyolult, többfokozatú fellebbviteli rendet rendszeresített. A különbség pusztán annyi, hogy – mint azt más országok is példázzák – az angol jogrendszer működésében kivételesnek számít a bírósághoz fordulás. A fenyegetettség tehát az esetek elképesztő többségében elegendő visszatartó erőnek bizonyul az igazgatás számára.

Olaszországban 1984-től kezdődően komoly erőfeszítéseket tettek az eljárási törvény megalkotására, amely végül 1990-ben született meg. Számunkra ennek összehasonlító jogi vonzatai voltak jelentősek, amennyiben valamennyi létező eljárási törvényt (a magyart is) megvizsgáltak, így már maga az előkészítő munka is jelentős tudományos eredményeket produkált. Spanyolország 1978-as és Görögország 1975-ös alkotmányai szintén kifejezték azt az alkotmányos igényt, hogy az állampolgári jogokat védeni szükséges az igazgatási eljárásokban, melynek nyomán azután meg is születtek eljárási törvényeik (1992, 1997).

Kiemelkedő törvényalkotási terméke volt a II. világháború utáni eljárási jogalkotásnak Németország 1976-ban megalkotott eljárási törvénye. Minthogy ez – az egyébként osztatlanul sikeresnek nem minősíthető, és ezért egyes intézményeiben az igazgatási szakemberek által azóta is vitatott – törvény az igazgatási processzusokat legszélesebb értelmezésükben ragadja meg. A törvény – úgy tűnik – messze túllépett a hatósági ügyként értelmezett eljárásfelfogáson. Voltaképpen az igazgatási aktusokat helyezi szabályozásának középpontjába. Egyebek között rendelkezéseket tartalmaz az igazgatás előkészítő cselekvéseiről, szolgáltatásairól, szabályozási körébe vonja a közigazgatási szerződéseket éppúgy, mint az igazgatástervezési tevékenységét.

Az új eljárási törvények megalkotásának, illetve a már létezettek újrafogalmazásának egy figyelmen kívül nem hagyható motivátora volt a közigazgatás egyszerűsítése, áttekinthetőbbé tétele, illetve az Európai Unió ezzel kapcsolatos elvárásrendszerének érvényesítése (pl. Olaszország, Hollandia, Görögország, Bulgária stb.).

2. A második bennünket izgató kérdés: az általános és különös eljárási szabályok viszonya, mely természetesen csak abban az esetben értelmesen felvethető kérdés, ha létezik egységes (általános szabályozás), amely valamennyi közigazgatási eljárás vonatkozásában egységes.

Az általános eljárási szabályok állandóan visszatérő gondja (nem csak hazánkban, hanem másutt is), hogy a különös szabályozásra való törekvések újra meg újra felütik a fejüket. Ezek egy része megalapozott, mert olyan igényeket fejeznek ki, amelyek nem „préselhetők be” az általános eljárásnak még a kivételeket engedő kereteibe sem, más részük azonban ténylegesen kizárólag az említett „folyamatban gondolkodás” igényét jelzi. Ez utóbbiak jogtechnikailag áthidalhatók, leküzdhetők (bár maga az igény azért méltányolható), az előbbiek azonban arra utalnak, hogy az eljárási törvénynek van egy olyan merevítő hatása, amelyet oldani kell ott, ahol arra méltányolható igény keletkezik.

E tekintetben sokféle megoldás létezik: az egyértelműen ágazati elsőbbségi szabályozástól kezdődően az ágazati szabályozások szubszidiaritásáig, és az ezek közötti átmeneteket szabályozó rendszerekig (pl. Ausztria, Magyarország). Létezik olyan törekvés is, amely megkísérelte egy törvény keretei között megoldani ezt a problémát (Spanyolország, s bizonyos értelemben Németország), ám ez a megoldás végső soron kazuisztikus szabályozáshoz vezetett. Egy lehetséges, és talán nem célszerűtlen megoldás az a Dánia által követett elképzelés, mely a kérdést az ágazati főhatóságokhoz utalta, az igazságügyminiszter felügyelete alatt. Ehhez az szükséges, hogy a törvény valóban csak azokra a kérdésekre terjeszkedjen ki, amelyek garanciális jelentőségűek az ügyfelek szempontjából, de kellő rugalmasságot tesznek lehetővé az államigazgatási szervek számára. Ilyen értelemben az eljárás alapelveket rögzítő jellegét is elegendőnek véljük, ha azok kiegészülnek az információkhoz való hozzájutás, az adatvédelem, a jogorvoslat általános szintű elveinek érvényesítésével.

3. A harmadik centrális kérdés a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, amely az Európai Unió tagállamaiban mindenütt biztosított, függetlenül attól, hogy a bírói felülvizsgálatot a közigazgatási rendszereken belülre (francia modell), elkülönült közigazgatási bíróságokon belül (német–osztrák modell) vagy a rendes bíróságokhoz telepítve (angolszász modell) valósították meg. Itt is vannak persze átmeneti rendszerek (pl. Svédország), ami azt a tételünket igazolja, hogy a tiszta modellek alkalmazása a közigazgatási összehasonlításban csak meglehetős fenntartásokkal alkalmazható.

Azt, hogy e terület beható elemzésébe itt nem bocsátkozunk, annak tudható be, hogy a magyar közigazgatástudomány e kérdéseknek mindig is kiemelt figyelmet szentelt, s ez az utóbbi években sem változott. [25] Annyi azonban kiemelendő, hogy e kérdés tisztázása több országban hosszú folyamat eredménye volt, s a közigazgatás egész rendszerének áttekintésére ösztönözte a közigazgatás-tudomány művelőit, mivel a korábbi bonyolult rendszer áttekinthetetlenné és megbízhatatlanná minősítette a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának jogi kimenetelét. (Hollandiában pl. egyenesen ez indította el az egész közigazgatási rendszer felülvizsgálatát, s keletkeztette azt az igényt, hogy a szorosan értelmezett eljárási szabályokon kívül a közigazgatás egészére – beleértve annak fogalomrendszerét – kiterjedő átfogó törvényi szabályokat alkossanak, mely példát más országok is követtek.)

Az „Európai” elvárások megjelenítése az eljárási szabályokban

Az Európai Unió, illetve tagállamaik jogalkotásában két trend egyértelműen megállapítható az elmúlt évtizedekben. Az egyik az állampolgárok jogainak védelme, a másik a kliensorientált és az állampolgárok részvételére építő eljárások rendszeresítése.

Az Európai Unió jogalkotása e tekintetben részletes kötelezettségeket nem írt elő a tagállamok számára, követelményeit azonban elvi szinten megfogalmazta, leírta. 1977-ben az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága határozatot hozott, amelyben leszögezte, hogy bár a tagállamok államigazgatási eljárási rendjében mutatkoznak – el nem hanyagolható – különbségek, az alapelveket, a vezérelveket illetően azonban nagyfokú egyetértés mutatkozik. [26]

A határozat (resolution) fair eljárás alatt az alábbi 5 követelménynek eleget tevő igazgatási eljárást tekinti, amely biztosítja:

1. a meghallgatáshoz való jogot az igazgatási eljárásban;

2. a lényeges tények megismeréséhez való jogot;

3. a jogi tanácsadásra való jogot;

4. az államigazgatási szerv indoklási kötelezettségét;

5. az államigazgatási szerv kötelezettségét arra, hogy döntésének megtámadhatóságára felhívja a figyelmet.

Ezen kívül van még egy ajánlás (recommendation) 1980-ból a diszkrecionális hatalomról, erről azonban ez alkalommal – bár természetesen témánk szempontjából ez sem lenne lényegtelen – nem kívánunk részletesebben szólni.

Az utóbbi időben új tartalommal jelenik meg az információkhoz való hozzájutás, illetve információszabadság, és a részvételhez való jog értelmezése.

Az információhoz való hozzájutás egyik részét az adatvédelmi szabályok tartalmazzák, külön figyelmet fordítva a közérdekű információk megismerésének jogára. Nem általános, de van példa arra, hogy e szabályokat az eljárási törvények tartalmazzák (Dánia, Hollandia, Görögország, Bulgária).

A részvételt illetően többről van szó, mint arról, hogy az ügyfelek saját (őket érintő) közigazgatási ügyekben részesei lehessenek az eljárásnak, ami valóban evidencia a mai eljárásokban. Jóval inkább arról, hogy a köz érdekében is felléphessenek egyes eljárásokban, illetve a közigazgatás nem hatósági eljárásaikat illetően is hallathassák hangjukat. Ennek előfeltétele, hogy a döntéshozatalban való részvételre lehetőséget adó információkhoz való hozzájutás is biztosított legyen. Ez ugyanis a feltétele annak, hogy a részvételi elv ne „minősüljön le” az utólagos protestálás jogává, illetőleg ne szűküljön le az ügyfelekre, hanem ténylegesen minden érintettre (a közvetlenül és közvetetten érintettekre is) kiterjedjen.

Az EU irányelvei közül okvetlenül kiemelést érdemel a 2006. december 28-án hatálybalépett EG. 123/2006. sz. irányelve, az ún. „Szolgáltatási irányelv”. Ezen irányelv célja, hogy a valamely szolgáltató tevékenység megkezdéséhez vagy folytatásához vezető eljárást egyszerűsítse a tagállamokban, továbbá biztosítsa a releváns információkhoz való hozzáférést, azok rendelkezésre bocsátását, és lehetővé tegye az ügy elektronikus úton való intézését. [27]

Ezzel függ össze a kérelmezői státus egységessé tétele, a közigazgatási szolgáltatást nyújtóknak pedig négy követelményt kell teljesíteniük az eljárás során:

– Egyenlő feltételeket nyújtson azoknak, akik egy másik tagállamban akarnak szolgáltatást nyújtani, illetve egy másik tagállamban lerakatot akarnak létesíteni.

– Precíz, teljes körű és érthető információhoz juthasson mindenki az interneten keresztül.

– Biztosítani kell a szolgáltatást nyújtóknak a szükséges közigazgatási eljárások lefolytatásában való egyenlő részvételt.

– Az eljárások elektronikus lebonyolítását 2009. december 29. után minden tagállamban biztosítani kell.

Az EU irányelv ezen követelményrendszere számos közigazgatási eljárási törvényben megjelenik a 2006 és 2010 közötti módosításokban.

Mindez együtt jár az ügyfél fogalmának átértékelődésével. Látszólag úgy tűnik, hogy a „jog, illetve jogos érdek” mint az ügyféli minőség kritériumai nem rejtenek kevesebbet az „érintettség”-nél (amelyet a svájci jog alkalmaz), valójában azonban, ha az ügyféli minőséghez gyakorlatilag közvetlen érintettség bizonyítása szükséges, úgy ez mégiscsak leszűkíti az ügyfélfogalmat. A konzekvencia ebből annyi, hogy a részvételi jogok az ügyfélfogalomba nem préselhetők bele, külön résztvevői, beavatkozói státust, vagy általánosabb ügyfélfogalmat kell konstruálni. Ez annál is inkább lényeges, mivel jelenleg a közigazgatásban, az igazgatási eljárásokban nincs „közérdekű kereset”, vagyis az általános eljárási szabályok között közérdekű eljárás-indítási jog nincs rendszeresítve (ezt általában a különös eljárások tartalmazzák).

Tettenérhető talán egy olyan tendencia is, hogy a közigazgatási ügy fogalma nem korlátozódik a hatósági ügyekre, hanem szélesebb értelmet nyer: egyrészt bekerülnek a fogalomba közigazgatási szerződések, másrészt egyes esetekben tervezési cselekvések, több esetben kiterjednek az eljárási jogi szabályok a közigazgatás jogalkotó tevékenységére, illetve testületi döntéshozatalának eljárási szabályozására.

Az e-government megjelenése és érvényesülése

A technicizálódás számos értelemben megteremtette a közigazgatás egy korszerűbb működési módjának lehetőségét. Lehetővé tette egyebek között, hogy a közigazgatás és annak hivatalnokai is minden időpontban elérhetők legyenek. A technikai eszközökön keresztül lehetővé vált a közigazgatási cselekvések sebességének mérése. Az információtechnológia a közigazgatási munkában is általánossá vált, s ez nem csak átalakította az írásbeliséggel kapcsolatos megdönthetetlennek tűnő hagyományokat, te, de az állampolgár–közigazgatás kapcsolatokat is új alapokra helyezte. Lehetővé tet hogy konzultációk legyenek lefolytathatók a világhálón keresztül, aminek például a szabályozó hatóságok munkájában hatalmas a jelentősége. Ugyanakkor bizonyos átstrukturálódás is végbement a közigazgatási munkában, amelyek körében lényeges helyen említendő, hogy a felvilágosítási kötelezettség és információszabadság helyébe egyre inkább az információtovábbítás problémái lépnek, illetve a közigazgatás rendelkezésére álló adatok és dokumentumok gazdasági értelemben is értékhordozókká válnak.

Az 1980-as évekig elképzelhetetlen volt egy nem papíralapú közigazgatás, az információtechnológia által azonban ez lehetőséggé vált. Az elektronikus adatfeldolgozás az információk gyors továbbíthatósága által egy újfajta közigazgatási munkát tett lehetővé, amely a gyors adatátvitel által gyorsabb és nemzetközi lehet. Az SMS, a WAP, az internet és az ezek által lehetővé tett többi technikai lehetőség vált a modern elektronikai kommunikáció alapjává. Ezek a jogi informatikát is forradalmasították.

1993-ban az Egyesült Államokból indult ki az az iniciativa, amely a nemzeti információs infrastruktúra fejlesztését tűzte ki célul, és ez által az elektronikus adatbankok létrehozását, illetve azt, hogy az elektronikus jogsegélyt meghonosítsák. Erre Európa már 1994-ben reagált az „Európa útja az információs társadalomba” c. programmal, majd 1999-ben „A Mindenki információs társadalma” címet viselő iniciatívával. Az újabb stratégia 2010-ig szólt: az európai információs társadalom a fejlődésért és a foglalkoztatásért. 2006-os volt az az akcióprogram, amely az elektronikus hatósági szolgáltatásokat irányozta elő, amely azt szorgalmazta, hogy az információs és kommunikációs szolgáltatásokat a tagállamokban széleskörűen alkalmazzák.

A New Public Management kritikái kapcsán fogalmazódtak meg azok az új követelmények, amelyek azt az új szemléletet kialakították, amelynek szerves része egy, a polgárok részvételére építő új koncepció, melynek lényegét Robert Denhardt [28] fogalmazta meg, magát a modellt pedig „új közszolgálati modellnek” (New Public Service Model) nevezzük. Ez valójában azt célozza meg, hogy a döntéseknek a polgárok ne pusztán tárgyai, hanem aktív résztvevői (alanyai) lehessenek. Ez az irányzat a központi szervezetek tevékenységét érinti elsősorban, általánosan elterjedt azonban a helyi döntések meghozatalában is. Ez a modell elég széles körben elterjedt a világban, s az Európai Unióban is programmá vált.

Az e-Government, [29] e-közigazgatás ma már nélkülözhetetlen eszköz az államigazgatás, az önkormányzati munka megreformálásához, a szolgáltatások állampolgári elégedettségének növeléséhez, valamint a rugalmasabb, átláthatóbb közigazgatás megteremtéséhez. Ezt hangsúlyozzák a tagállamok számára az Európai Unió e témakörben született útmutatásai is.

A jó kormányzás kialakítása a változásokra gyorsan reagálni tudó, rugalmas és a felhasználók igényeit kielégíteni képes „szolgáltató” közigazgatás révén lehetséges.

Az Európai Bizottság által kialakított definíció szerint az „e-Government” (e-kormányzat) az információ-technológia, a szervezeti változások, és új képességek kombinációjának felhasználását jelenti a közigazgatásban. A cél: javítani a közszolgáltatások színvonalán, megerősíteni a demokratikus folyamatokat és támogatni a közösségi célkitűzéseket. A Bizottság állásfoglalása szerint az e-kormányzat:

1. nyitott és átlátható: a közigazgatás képes megérteni az állampolgárok elvárásait, elszámoltatható, nyitott a demokratikus részvétel iránt;

2. nem zárhat ki senkit: a felhasználó-centrikus közigazgatásnak mindenkit el kell érnie, személyre szabott (perszonalizált) szolgáltatásokkal;

3. hatékony közigazgatás: az adófizetők pénzéből a lehető leghatékonyabban működik, azaz képes időt és pénzt megtakarítani.

Az e-kormányzat az Európai Unió állásfoglalása szerint az alábbi három tevékenység foglalja magában:

1. infokommunikációs eszközök alkalmazása a közigazgatásban,

2. a közigazgatás modernizációjával összefüggő munkafolyamatok és működési egységek átszervezése,

3. a közigazgatásban foglalkoztatott közalkalmazottak és köztisztviselők, valamint az ügyfelek (az állampolgárok) képzése az új eszközök kezelésének elsajátítására.

Az „e-kormányzat” kifejezés mára egy sokoldalú, összetett rendszer gyűjtőnevévé vált, hiszen ma már beleértik:

– a közigazgatás reformját;

– a közigazgatás technikai modernizációját;

– a szolgáltatások és az ezeket elérhetővé tevő csatornák multifunkcionálissá alakítását;

– az intézményesített, partneri viszony kialakítását az (ön)kormányzat és az állampolgárok, valamint azok közösségei között.

A gyakori tévhitekkel szemben – miszerint az e-közigazgatás csak az „e” betűt, azaz az elektronizációt, a számítógépeket és a szoftvereket foglalná magában – a gyakorlatban az e-kormányzat sokkal inkább jelent egyfajta kultúraváltást, átfogó és radikális átalakulást, melynek során a közigazgatási szervek az elektronikus lehetőségek teljes tárházával élnek, hogy közszolgáltatásaik elérhetőségét, minőségét, átláthatóságát javítsák, a közigazgatás költségeit pedig lehetőleg csökkentsék. „Az elektronikus kormányzat a folyamatok átfogó, zökkenőmentes átszervezése és új technológia által biztosított lehetőségekkel történő felruházása, aminek köszönhetően elvégezhetők az ügyintézés és a kormányzás feladatai az ügynökségek, az állampolgárok és a politika találkozási felületein, valamint a kormányügynökségeken belül és azok között.” (OECD, 2005. 15–16).

Az utóbbi tíz-tizenöt évben tehát az európai uniós intézmények érdeklődése folyamatosan nőtt a civil társadalommal folytatott párbeszéd iránt, méghozzá uniós szinten is. Belátták, hogy nem lehet jó politikát folytatni a polgárok meghallgatása, illetve mindazok részvétele és beleegyezése nélkül, akiket az Európai Unió döntései érintenek. Az a tapasztalat és szakértelem, mellyel a civil társadalom szereplői rendelkeznek, szükséges az egymás közötti, illetve a hatóságokkal és közintézményekkel – minden szinten – folytatott párbeszéd során. Ennek eszköze az a tárgyalásos módszer és a közös pontok, sőt a konszenzus keresése, melynek köszönhetően a közérdeket előtérbe helyező javaslatok születhetnek. Ezek mind-mind emelhetik a politikai döntéshozatal minőségét és hitelességét, hiszen elősegítik, hogy a polgárok jobban megértsék és elfogadják a döntéseket. Ily módon a részvételi demokrácia kiegészíti a képviseleti demokráciát, és ezáltal megszilárdítja a demokratikus legitimitást azzal, hogy a polgároknak megadja a lehetőséget az egyéni és kollektív elkötelezettségen alapuló részvételre a közügyek vitelében a szervezett civil társadalom sajátos hozzájárulása révén. A civil társadalomnak filozófiai értelemben is meghatározó szerepet szánó Habermas egyenesen arra az álláspontra helyezkedik, hogy ebben a civil társadalom nemzetközivé válása és nem a nemzeti államok hatalmi eszközöket előtérbe helyező globalizálódása jelentheti a kivezető utat, [30] s mint láttuk, ezt az Európai Unió is beiktatta cél- és eszközrendszerébe.

Az Európai Bizottsága 2010-es e-Government cselekvési terve szerint: „A tagállamok elkötelezték magukat amellett, hogy az elektronikus kormányzatra vonatkozó, a társadalmi integrációt szem előtt tartó célkitűzések megvalósításával annak biztosítására törekedjenek, hogy 2010-re minden polgár – beleértve a társadalmilag hátrányos helyzetű csoportokat is – az elektronikus kormányzat fontos haszonélvezője lehessen”.

Az e-közigazgatási szolgáltatások fejlettségi szintjét az EU-ban elfogadott értékelési rendszer öt fokozatú skálán méri. Ennek lényege a tájékoztatás, egyirányú on-line, kétirányú online, tranzakciós kapcsolati szintek megkülönböztetése, illetve a felhasználó-centrikus kiszolgálás. Ezzel összhangban van az ENSZ 2008-as jelentésében alkalmazott értékelés. A szintek:

– Fejlődő (emerging) az e-közigazgatási szolgáltatás, ha csupán statikus, kapcsolatokat alig kínáló információkat közöl a felhasználókkal.

– Fejlett (enhanced), ha az információközlés bővebb, dinamikusabb, kapcsolatokat, navigációs lehetőségeket, aktuális jelentéseket, jogszabályi tájékoztatást kínál.

– Interaktív (interactive), ha az ügyintézésekhez szükséges űrlapok letöltésére, ügyindításra is lehetőséget ad.

– Tranzakcionális (transactional), ha kétirányú, on-line, folyamatosan rendelkezésre álló (7/24) kapcsolat vehető igénybe, beleértve az online fizetési lehetőségeket.

– Egységes (connected) a szolgáltatás, ha integrált back-office infrastruktúrára támaszkodva a felhasználó igényeihez alkalmazkodó kiszolgálást nyújt.

Paradigmaváltás az e-kormányzati kezdeményezésekben

Érdekes megfigyelés, hogy azok az online szolgáltatások a legfejlettebbek, a legjobban kiépítettek, amelyekben közvetlen anyagi érdekeltsége van az államnak: ilyen például az adószedés. Ezzel szemben az olyan szolgáltatások, amelyek inkább az intézményrendszerre rónak kötelezettségeket (pl. engedélyek kiadása, különbözi regisztrációk) és közvetlen bevételeket nem „termelnek”, már kevésbé állnak a fejlesztési programok fókuszában.

A paradigmaváltás lényege, hogy az új modellben már egyértelműen az ügyfél kerül a középpontba, és az ő elvárásainak, igényeinek és lehetőségeinek megfelelően kell kialakítani a közszolgáltatásokat. Ennek igen hatékony eszköze – és nem célja – lehet a technológia nyújtotta előnyök kihasználása. Az állampolgároknak sokkal nagyobb szabadságot kell biztosítani a személyre szabható oktatási, egészségügyi, társadalombiztosítási és adózási szolgáltatások igénybevételéhez. Az ügyfélközpontú megközelítés maga után vonja, hogy az egyes intézmények által nyújtott közszolgáltatások folyamatait áttekintsék, egyszerűsítsék, a szabályozási hátteret egyszerűsítsék. Az intézmények és rendszerek összekapcsolásának megteremtése maga után vonja a különböző adatállományok összehangolását, az ügyfél-azonosítás központosítását, a szabványosítás, az interoperabilitás (vagyis a különböző informatikai rendszerek együttműködésre való képessége) előtérbe helyezését.

Ez a paradigmaváltás viszont csak egyféleképpen lehet eredményes: ha sikerül megteremteni a közigazgatási szintek és szervek közötti minél intenzívebb együttműködés feltételeit. Ennek eredményeképpen jöhet létre a modernebb, átláthatóbb jogi környezetben működő, „karcsúbb” közigazgatás. A fejlesztési törekvések középpontjába tehát egyre inkább az állampolgárok kerülnek, akik számára az államigazgatás – az üzleti szektorral együttműködve – felhasználóbarát alkalmazást alakít ki. A szolgáltatások felhasználó-szempontú kialakításának prioritássá válása összefügg az információs stratégiák társadalmasításának programjával, ami az i2010 előtt hatályban volt eEurope2005 programban öltött először testet.

Az e-közigazgatási szolgáltatások terén pillanatnyilag öt érettségi szintet különíthetünk el (Cap Gemini Ernst & Young, 2002; Wauters, 2006).

1.  szint: információs, tájékoztató szolgáltatás. Az ügyfél csupán általános információkat kap az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról.

2.  szint: egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás. A fentieken túl az ügy intézéséhez szükséges dokumentumok (nyomtatványok) letöltési és elektronikus kitöltési lehetősége adott, ellenőrzéssel vagy ellenőrzés nélkül, de a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik.

3.  szint: kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás. Itt lehetőség van elektronikus adatbevitelre és a bevitt adatok ellenőrzésére is. Az ügy indításához (intézéséhez) személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási okmányok (pl. igazolványok), határozatok stb. átvétele, valamint az üggyel kapcsolatos illetékek és díjak megfizetése hagyományos úton történik.

4.  szint: a teljes tranzakciót (ügyintézési folyamatot) online biztosító szolgáltatás. Az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási iratot is elektronikusan kapja meg az állampolgár, és a kapcsolódó illeték-vagy díjfizetés is elektronikus úton intézheti.

5.  szint: proaktív, ügyfél-orientált szolgáltatás („targetizáció”). Ennek az ötödik érettségi szintnek a bevezetésére az Európai Unióban 2007-ben került sor. Különösen a rendszeresen igénybe vett adóbevallási és társadalombiztosítási szolgáltatások esetében teljesen felesleges újra és újra megadni azokat az adatokat, amelyek már a közigazgatás rendelkezésére állnak: ilyen ügyekben a közigazgatás már előre kitöltött adatlapokat képes nyújtani.

2005 márciusában indult el az „eParticipate” elnevezésű program, [31] melynek az a célja, hogy egy olyan hálózatot hozzon lére a közszféra intézményei között, amely növeli az állampolgári szerepvállalás lehetőségét a demokratikus folyamatokban. A „valódi” elektronikus kormányzás, amely tovább bontható „elektronikus részvételre” és „elektronikus szavazásra”. (Ennek részleteivel itt most nem foglalkozunk, bár a közigazgatás fejlődésének jövője szempontjából természetesen nagyon lényeges.)

2000 márciusától az e-Europe program végrehajtásának eredményeit úgynevezett benchmarking tevékenység révén mérik az Európai Unió tagállamaiban. A módszer lényege abban áll, hogy a tagállamok eredményeit és hiányosságait standardizált mennyiségi és minőségi mutatók segítségével összevetik egymással. A benchmarking definíciószerűen a különféle termékek, szolgáltatások és szervezeti gyakorlatok folyamatos felmérését jelenti, ami lehetővé teszi a kulcsfolyamatok elemzését és javítását, a hibák kiküszöbölését, s javítja a teljesítményt és a célmeghatározást. A benchmarking fontos eszköze az úgynevezett „legjobb gyakorlatok” megismerése, ami szintén elvezethet a kitűzött céloknak megfelelni tudó magasabb teljesítményhez.

Az e-kormányzat esetében a felmérés az ügyfél-oldali szolgáltatásokra koncentrál. A mutatók meghatározása során kidolgozták a közszolgáltatások 20 tételből álló listáját, amelyek közül 12 az állampolgárokat, 8 pedig az üzleti szférát célozza meg. E szolgáltatások online interaktivitási osztályozását a Cap Gemini Ernst & Young vállalat dolgozta ki az Európai Bizottság számára szerkesztett „Web-based Surveys on Electronic Public Services” című jelentésében (Cap Gemini Ernst & Young, 2002). A kidolgozott módszerrel azt vizsgálják, hogy a szolgáltatások elektronikus kivitelezése milyen mértékben oldható meg, és minden egyes szolgáltatás esetén az arra vonatkozó legmagasabb szintet határozzák meg. [32]

A mért közszolgáltatások

Állampolgároknak: 1. Személyi jövedelemadó 2. Álláskeresés a Munkaügyi Központokon keresztül 3. Társadalombiztosítási járulékok 4. Személyi iratok (útlevél, jogosítvány) 5. Gépkocsi-nyilvántartás 6. Építési engedélyek igénylése 7. Rendőrségi bejelentések 8. Nyilvános könyvtárak 9. Anyakönyvezési ügyek 10. Egyetemre, felsőoktatásba való jelentkezés 11. Lakcímváltozás bejelentése 12. Egészségügyi szolgáltatások.

Közszolgáltatások cégeknek: 1. Egészségügyi hozzájárulás 2. Társasági adó 3. ÁFA-bevallás és -visszatérítés 4. Új társaság bejegyzése 5. Adatszolgáltatás a statisztikai hivataloknak 6. Vámnyilatkozat 7. Környezetvédelmi engedélyek 8. Közbeszerzések.

A Cap Gemini 2006. évi felmérése szerint a tagállamok (valamint Norvégia és Svájc) körében az e-közigazgatás valósággá vált, az elektronikusan elérhető szolgáltatások aránya 90 százalékra nőtt, teljes körű online ügyintézésre a közigazgatási honlapok 40 százalékában nyílik mód. A tíz új tagállam mintegy kétéves lemaradással küzd az EU15 országokhoz képest.

2010-ben bővítették a benchmarkok körét annak érdekében, hogy minél szélesebb körben lehessen összehasonlításokat végezni, létrehoztak egy külön csoportot az indikátorok (különösen a nyitott és átlátható közigazgatás, és az ügyfelek élethelyzetéhez igazodó szolgáltatások terén) megújítására, kipróbálására, valamint szélesítették a nemzetközi referencia országok körét, hogy Európa számára minél több jó gyakorlat váljon ismertté.

A Cap Gemini jelentést – főleg vállalkozásorientáltsága miatt – sokan kritizálják (a 2010-es jelentés maga is kitér a megújítás szükségességére [33]), de minthogy indikátorrendszerét az Eurostat is használja, így elég nyomós érvek szólnak amellett, hogy ezeknek a mutatóknak kell megfelelni, ezekre kell koncentrálni, ha az e-közigazgatás fejlődését akarjuk nyomon követni nemzeti szinten.

Az online szolgátatások szofisztikáltságát mutató ranglista

(forrás: Capgemini, 2006)

Nem meglepő ezért, hogy kutatóink nagy része ezeket a mutatókat használta, amikor jellemezni próbálta az egyes Uniós tagállamok e-govermentjének fejlettségi szintjét. Taglalták e mellett azt a jogszabályi környeztet, amellyel az egyes országok megteremtették az elektronikus közigazgatási működtethetőségének jogszabályi előfeltételeit. Minthogy az e-govenment elterjedésének a közigazgatás fejlődésére quasi katalizáló hatást tulajdonítanak a szakértők, különösen jelentősnek tekinthető, hogy e tekintetben a kevésbé fejlett – köztük a posztszocialista – országok is nagy figyelmet fordítanak.

FELHASZNÁLT IRODALOM

Chandler, J. A. (ed): Comparative Public Administration. 1-st edition. London–New York, 2000.

Darák Péter: A magyar közigazgatási bíráskodás európai integrációja. (PhD-értekezés, kézirat). www.darak.hu

Denhardt, Robert B. – Vinzant Denhardt, Janet: The New Public Service: Serving Rather than Steering.  Public Administration Review Vol. 60. (2000) No. 6.

Fromont, Michel: Droit administratif des États européens. Presses Universitates de France, Paris, 2006.

Gabriel, W. Oscar–Knopp, Sabine (eds.): Die EU Staten im Vergleich (Strukturen, Prozesse, Politikinhalte). 3. aktualisierte und erweiterte Auflage, Wiesbaden, 2008.

Habermas, Jürgen: A posztnemzeti állapot. Katasztrófákból tanulni? Zsigmond Király Főiskola, Budapest 2006. 102.

Juschkus, Ute – Jüngel, Jürgen: Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie: Analyse der Einrichtung Einheitlicher Ansprechpartner in den europäischen Staaten. Endbericht, 2010.

Molnár Szilárd: E-közigazgatás az Európai Unióban. Budapest, 2007. http://vigzoltan.hu/x_ bit/netis/09_Molnar_eKormanyzat.pdf

Molnár Szilárd: Európai Uniós e-közigazgatási jelentés – de minek? http://hirlevel.egc.hu/ 2011/02/28/europai-unios-e-kozigazgatas-jelentes-%E2%80%93-de-minek/

Molnár Szilárd (Magyary Zoltán E-közigazgatástudományi Egyesület) cikke http://hirlevel. egc.hu/2011/02/28/europai-unios-e-kozigazgatas-jelentes-%E2%80%93-de-minek/

Nehl, Hanns Peter: Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung (Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung “mehrstufiger” Verwaltungsverfahren). Berlin, 2002. Druckner&Humboldt.

Schwarze, Jürgen (ed.): Europäisches Verwaltungsrecht. Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. 2. erweiterte Ausgabe. Baden Baden, 2005. Verlag Nomos.

Yanev, N. – Huber, S. – Kristofertisch, H.: Verwaltungsverfahren in Bulgarien. Eastlex. Recht und Steuern in Mittel- und Osteuropa 4 August 2009.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.