Dr. Sivák József – Dr. Vigvári András

Rendhagyó bevezetés közpénzügyek tanulmányozásába

Kiadja a CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2012

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: dr. Kovács Mercédesz

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

ISBN 978 963 295 065 5

Termékkód: YOV1282

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része

semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Dr. Sivák József – Dr. Vigvári András

Rendhagyó bevezetés közpénzügyek tanulmányozásába

Szakmai Lektor:

Dr. Békesi László Antal

egyetemi tanár

Szerzők:

Dr. Sivák József

3. fejezet, 7. fejezet és 9.1. és 9.2 alfejezetek.

Dr. Vigvári András

1. fejezet, 2. fejezet, 4. fejezet, 5. fejezet, 6. fejezet, 8. fejezet

és 9.3. alfejezet.

A szerzők a Budapesti Gazdasági Főiskola Pénzügyi és Számviteli Intézetének oktatói.

Kézirat lezárva:

2012. március 30.

© Dr. Sivák József, Dr. Vigvári András, Budapest, 2012

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2012

A CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Ábrák és táblázatok jegyzéke

Ábrák

1. ábra.

Az IMD által mért versenyképességi tényezők

2. ábra.

A magánszektor és a kormányzati szektor stilizált összehasonlítása

3. ábra.

Az állam gazdasági tevékenységének elemzési kerete

4. ábra.

A magánjavak és a közjavak összehasonlításának lehetséges szempontjai

5. ábra.

A közteherviselési formák változása

6. ábra.

A javak különböző típusai

7. ábra.

A javak tipizálásának stilizált mátrixa

8. ábra.

Társadalmi közös fogyasztás alakulása

9. ábra.

A magánjavaktól a kollektív javakig

10. ábra.

Az „éjjeliőr állam” – minimális állam

11. ábra.

Az állam napjainkban

12. ábra.

Az állami funkciók csoportosítása

13. ábra.

A magyar államháztartás kiadásainak megoszlása 2010-ben

14. ábra.

A közszektor szereplőinek csoportosítása

15. ábra.

Az állami beavatkozás típusai

16. ábra.

A PPP-projektek szerződéses struktúrája

17. ábra.

A legelterjedtebb PPP-formák és azok jellemzői

18. ábra.

Közhatalmi bevételek csoportosítása

19. ábra.

A különféle gazdasági tevékenységek három makrogazdasági szektor közötti célszerű megosztása

20. ábra.

Az állami beavatkozás típusainak kombinációi

21. ábra.

A privatizáció stilizált ábrázolása

22. ábra.

A politikai döntéshozatal szereplői és folyamatai

23. ábra.

Illusztráció az Arrow-féle lehetetlenségi tételhez

24. ábra.

Szereplők és szerepek a költségvetési folyamatban

25. ábra.

Illusztráció a költségvetési döntések preferencia-sorrendjének meghatározásához

26. ábra.

A költségvetési tervezési bázist befolyásoló tényezők

27. ábra.

Programalapú költségvetés felépítése

28. ábra.

Példák a programalapú költségvetés felépítésére

29. ábra.

A költségvetés pénzügyi irányításának stilizált ábrázolása

30. ábra.

A kincstár felépítése, kincstári modellek

31. ábra.

Szereplők és szerepek a költségvetés végrehajtásában

32. ábra.

GDP növekedési trend Magyarországon

33. ábra.

Egy főre jutó GDP nagysága az egyes EU országokban

34. ábra.

Az infláció alakulása Magyarországon

35. ábra.

Határesetek a kormányzati szektorba sorolásnál

36. ábra.

A jövedelemáramlási mátrix (flow of funds)

37. ábra.

A helyi önkormányzatok kiadási szerkezete EU-27-ek

38. ábra.

A helyi önkormányzatok bevételi szerkezete EU-27-ek

39. ábra.

A helyi önkormányzatok pénzügyi rendszere

40. ábra.

Az önkormányzati gazdaság felépítése

41. ábra.

Az állami támogatások tipológiája

42. ábra.

Az EU intézményei és feladatai a közös költségvetésben

43. ábra.

A közös költségvetés végrehajtásának folyamata

44. ábra.

A főbb nemzetgazdasági szektorok közötti kapcsolat

45. ábra.

A gazdaságpolitika pénzügy-politikai eszköztára

46. ábra.

A fiskális politika hatásmechanizmusa

47. ábra.

Adók a gazdasági körforgásban

48. ábra.

Fiskális terhelés mutatója

49. ábra.

Adóbevételek funkcionális osztályozás szerint (GDP %-ában 2010-ben)

50. ábra.

Adóbevételek klasszikus osztályozás szerint (GDP %-ában 2010-ben)

51. ábra.

Néhány EU-s ország CDS-felárának alakulása

52. ábra.

A magyar szuverén államadósság trendje

53. ábra.

A szubszuverén kormányzat pénzügyi kapacitásának elemzése

Táblázatok

1. táblázat.

Közkiadások alakulása történelmi perspektívában (a GDP %-ában)

2. táblázat.

Az oktatás színvonala hat országban 1820–1992

3. táblázat.

Államháztartási kiadások a GDP %-ában

4. táblázat.

Eu országok GDP és GNI adatai

5. táblázat.

Szociális indikátorok

6. táblázat.

A magyar államháztartás kiadásai funkcionális osztályozásban (millió Ft, 2010)

7. táblázat.

A magyar államháztartás kiadásai közgazdasági osztályozásban (megoszlás 100%-ában, 2010)

8. táblázat.

A kormányzati hiány/többlet, adósság és a hozzájuk kapcsolódó adatok jelentése (EDP)

9. táblázat.

Az önkormányzatok száma, átlagos lakosságszáma és GDP arányos kiadása az EU egyes országaiban

10. táblázat.

Gazdaságpolitikai kombinációk különböző konjunkturális helyzetekben

11. táblázat.

Államháztartási deficit az EU-27-ek esetében 1997–2010

12. táblázat.

Az államadósság az EU-27-ek esetében 1997–2010

13. táblázat.

A pénzügyi egyensúly komponensei, a részegyensúlyok rendszere

Szerkesztői előszó

A közpénzügyek a mai gazdaságok működésében betöltött szerepét, jelentőségét aligha szükséges bizonygatni. Adófizetőként, közszolgáltatások igénybevevőiként mindennapi kapcsolatban vagyunk a különböző állami szervezetekkel, mindennapi életünket e szféra működésének minősége nagyban befolyásolja. A nemzetközi tudomány kiemelt figyelmet fordít a közpolitikai és közpénzügyi kérdések kutatására. Egy 2001-ben készült gyűjteményes kötet tanúsága szerint csupán a jóléti állam kérdéskörében 31 Nobel-díjas közgazdász jelentetett meg figyelemre méltó publikációt.[1] A téma itthon sem maradhat egy viszonylag szűk szakmai csoport „vadászterülete”, hiszen a mese mindannyiunkról szól.

A témakör jelentősége ellenére hazánkban mind a tankönyv és kézikönyv piacon, mind a felsőoktatás érintett képzési területein hiány van a témát átfogó korszerű, a gyakorlati életben történő eligazodáshoz jó alapot nyújtó tankönyvekben, kézikönyvekben. A CompLex Kiadó mindig is küldetésének érezte ennek a régóta halmozódó hiánynak az enyhítését.

Az utóbbi években mind a nemzetközi színtéren, mind Magyarországon a közpénzügyek elméletét és gyakorlatát új és súlyos kihívások érték. E kihívásoknak történő megfelelés fontos része a szabályok és intézmények átalakítása éppúgy, mint a szférával kapcsolatos szakmai ismeretek és korszerű megközelítések minél szélesebb körű elterjesztése. Ehhez kíván hozzájárulni a Kiadó, amikor útjára bocsátja három kötetre tervezett tankönyv-kézikönyv sorozatát. A sorozat logikus folytatása annak a tevékenységnek, amelynek keretében a közgazdálkodás különféle területeivel foglalkozó kézi- és tankönyvek, elektronikus és periodikus kiadványok tucatjaival jelentkezett a piacon.

A jelen kötettel kezdődő sorozat alapgondolata az, hogy a közpénzekkel történő gazdálkodással kapcsolatos alapvető tudás- és ismerethalmaz ma már annyira szerteágazó, hogy azokat reménytelen vállalkozás egy kötetbe sűríteni. Ráadásul az ismeretek egy része a felgyorsult világgal együtt gyorsan változik, míg egy másik része viszonylag letisztultnak mondható. A költségvetési gazdálkodás sajátosságai, a szabályok és döntések felülről lefelé menő hierarchikus rendje, és a terület hagyományosan jogias szemléletű kezelése, a szektor működésének jogszabálycentrikus bemutatása miatt kevés figyelmet kaptak a költségvetési gazdálkodás mezo- és mikroszintjével kapcsolatos kérdések. A különféle szakpolitikai területek különféle üzemgazdasági sajátosságokat mutatnak, a költségvetést végrehajtó gazdálkodó szervezetek belső viszonyai a piaci szektor hasonló szereplőitől meglehetősen eltérnek. Mindezek miatt a közpénzügyek új tankönyvsorozata a következők szerint építkezik. Az első kötetben összefoglaltuk a feltétlenül szükséges elméleti alapokat, a közpénzügyekkel kapcsolatos alapvető és többé-kevésbé stabilnak tekinthető ismereteket, alapfogalmakat, alapösszefüggéseket, azt a szakmai nyelvet, amelyet ez a szakma ma világszerte beszél. Úgy gondoljuk, hogy ezek nélkül a magyar államháztartás működésének konkrét szabályai, összefüggései nem érthetők meg és viszonyítási alapot is jelentenek a konkrét gyakorlatok értékeléséhez.

Az előkészítés alatt lévő második kötetben az új hazai közpénzügyi szabályozást és a formálódóban lévő 2014–2020 közötti Európai Uniós költségvetést és az ehhez kapcsolódó közös és közösségi politikákat, valamint a fiskális fegyelem európai keretrendszerét mutatjuk be. Ugyancsak ebben a kötetben mutatjuk be a jelentős súlyú közpolitikai ágazatok finanszírozási sajátosságait.

A harmadik kötetben a költségvetési gazdálkodás információs rendszerét, annak különböző módszertani és elemzési problémáit, a végrehajtó szintek gazdálkodási sajátosságait és a korszerű gazdálkodást segítő módszereket, a költség–haszonelemzést, az értékelemzést és a költségvetési kontrollingot tárgyaljuk.

A jó tankönyv három tulajdonsággal rendelkezik. Egyfelől szintetizálja a téma nemzetközi és hazai tudományos eredményeit, beleértve a területre vonatkozó különféle szintű szabályok ismertetését is. E szintézis megvalósítását a különböző oktatási szintek elvárásai, a tudományos kérdésekben fennálló viták megnehezítik, a tankönyv szerzőié a felelősség, hogy e követelménynek legjobb tudásuk szerint megfeleljenek. A tankönyvsorozat értelemszerűen tükrözi a szerzők tárgykörben folytatott kutatói tevékenységét, használja azok maradandónak gondolt eredményeit. Kiemelést érdemel a Miniszterelnöki Hivatalban a 2000-es évek közepén folyó közpolitikai korszerűsítési munka, a ma már nem létező ÁSZKUT keretében folytatott közpénzügyi kutatások, amelynek kiemelkedő eredményei az ÁSZ 2007-ben közrebocsátott Közpénzügyi Tézisei”-t megalapozó és Az állam XXI. századi szerepvállalásával foglalkozó kutatások voltak. Végül, de nem utolsósorban egy éve indult egy OTKA kutatás[2] a Budapesti Gazdasági Főiskola Pénzügy Intézeti Tanszékén, amely az EU-n belüli többszintű kormányzás kérdéseit kutatja.

A jó tankönyv másfelől segít eligazodni a tárgykör valóságában, empíriájában, a maga eszközeivel képes segíteni olvasóit további ismeretek szerzésében. Erre szolgálnak a fejezet végi irodalmak és a legfontosabbnak gondolt internetes oldalak. Végül, de nem utolsósorban mindezeket úgy teszi, hogy az olvasó jól eligazodjon a szakterületen, átlássa annak rendszerét. E követelmények teljesítésének érdekében a következő sajátosságokra hívjuk fel a figyelmet. A szövegben használt rövidítések és betűszavak értelmezését és az illusztrációk listáját a tartalomjegyzék után találja az Olvasó.

A fejezetek elején szereplő „Honnan hová?” bevezetők az adott tárgykör összefoglalójának, illetve a fejezetek közötti kapcsolatok bemutatásának céljával íródtak, mintegy iránytűként szolgálnak az Olvasó számára.

Az egyes fejezetekben bevezetett fogalmakat külön tipográfiával emeltük ki és egy BAGOLY piktogrammal jelöljük.

A szövegben található szövegdobozok az adott témával kapcsolatos példákat és háttérinformációkat tartalmaznak, ezek jele a VILLANYKÖRTE piktogramm.

A fejezetek végén szerepelnek azok a kulcsfogalmak, amelyek az adott tárgykör legfontosabb építőkövei. A fejezetben tárgyalt fogalmak meghatározásait a szövegben, kiemelten szerepeltetjük. A fejezetekben a tájékozódást különféle számszerű és minőségi összefüggéseket bemutató illusztrációk segítik. Az illusztrációk kétfélék. Számos bonyolult összefüggés bemutatása, illetve különböző minőségű jelenségek rendszerezése sokkal áttekinthetőbb, ha azokat nem verbálisan írjuk le, hanem különféle ábrákkal, táblázatokkal szemléltetjük. A pénzügyek, általában a közgazdasági összefüggések, a nagyságrendek ismerete nélkül nem sokat érnek. A könyvben szereplő legfontosabb jelenségekre vonatkozóan számos ilyen illusztrációt találnak. Tudatosan törekedtünk arra, hogy az adatok több, különböző adottságú ország jellemzőit reprezentálják.

A későbbi tájékozódásuk megkönnyítése érdekében egy fejezetben foglalkozunk a közpénzügyekkel kapcsolatos statisztikai információs rendszerekkel is. A fejezetek végén az ellenőrző kérdések (ezeket EGY KÉRDŐJELlel jelezzük) az ismeretellenőrzést, a vitakérdések (ezeket KÉT KÉRDŐJELlel jelöljük) pedig egyes, főleg nyitott témák továbbgondolását szolgálják. Az itt szereplő irodalmak az adott témakör továbbgondolását, a megjelölt honlapok a további tájékozódást segítik.

A könyv végén szerepelnek a könyvhöz forrásként használt irodalmak és azok az átfogó tankönyvek és kézikönyvek, amelyeket a szerzők a jelen tankönyv koncepcionális szerkezetének és tartalmának kialakításához felhasználtak.

A tankönyvben való eligazodást tárgymutató is segíti.

A kötet végén található fogalomtár célja, hogy az Olvasó megtalálja mindazon fogalmak magyarázatát, amelyek a könyv egészének megértéséhez szükségesek, vagy amelyek ismertetése nem illeszkedett a szöveg fősodrába. A szövegben előforduló, de csak itt magyarázott fogalmakat szürke háttérrel jelöljük.

Bízunk abban, hogy ez a könyv és az előkészületek alatt lévő további kötetek hozzájárulnak a közgazdaság-, társadalom-, az állam- és jogtudományi valamint a politikatudományi felsőoktatás közpénzügyi programjainak fejlesztéséhez és a hazai közpénzügyi kultúra fejlődéséhez.

Budapest, 2012. március

Dr. Vigvári András

sorozatszerkesztő

Jelmagyarázat

Az egyes fejezetekben bevezetett fogalmak.

A szövegben található szövegdobozok az adott témával kapcsolatos példákat és háttér-információkat tartalmaznak.

A fejezetek végén szerepelnek azok a kulcsfogalmak, amelyek az adott tárgykör legfontosabb építőkövei.

A fejezetek végén az ellenőrző kérdések az ismeretellenőrzést szolgálják.

A megbeszélésre javasolt kérdések egyes, főleg nyitott témák továbbgondolását szolgálják.

Az itt szereplő irodalmak az adott témakör bővebb tanulmányozását, a megjelölt honlapok a további tájékozódást segítik.

Rövidítések, betűszavak

Változók

T(h)

háztartások fizette adó

T(v)

vállalatok által fizetett adó

T(au)

autonóm adó

T(y)

jövedelemfüggő adó

T

összes adóbevétel,

D(G)

kormányzati adósság

D(sz)

szuverén adósság a GDP százalékában kifejezve, szuverén adósság rátája

D(szsz)

szubszuverén adósság a GDP arányában, szubszuverén adósság rátája

F

kormányzati szolgáltatásokért a felhasználók által fizetett használati díjak

G

kormányzati vásárlások, az aggregát kereslet részei

TR

transzferek, a diszponibilis jövedelmet (Yd) befolyásolják

N

az államadósság után fizetett kamatkiadás

D(a)

hiteltörlesztés/megújítás

A(u)

vagyonhasznosítási bevételek

PB

a kormányzati szektor elsődleges egyenlege = (G + TR) – (T + F + Au)

y

makroszintű jövedelem (GDP)

Y

a gazdasági növekedés üteme

Yd

rendelkezésre álló jövedelem = Y – T

i

nominális kamatláb

NMJ

szubszuverén kormányzat nettó működési jövedelme

∆B

szubszuverén kormányzat új beruházása

∆Dsz,sz    

új szubszuverén hitelfelvétel

PT

rendelkezésre álló pénztartalék, a korábbi időszakban felhalmozott nettó működési jövedelem (NMJ∑t–n)

TRb

különböző beruházási célra kapott állami, EU-s támogatás és adomány

TRm

a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésére kapott állami támogatás

Fb

a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos díjbevételek

Kf

a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos állandó költségek

Kv

a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos változó költségek

d

az új beruházás értékcsökkenési rátája. A beruházás hasznos élettartamának és az új hitel futamidejének – az aranyszabály logikájának megfelelően – célszerű megegyeznie

Betűszavak

3E

Effectiveness, Efficiency, Economy – eredményesség, hatékonyság, gazdaságosság rövidítése

4 M

Maintain, Modernise, Marketise, Minimise a közszektorreformok négy fő iránya, gazdaságosság fokozása, modernizálás, a piacgazdasági módszerek alkalmazása, privatizálás

4 P

Power, Prestige, Pay, Promotion – hatalom, presztízs, fizetés, előreléptetés

Áht.

Államháztartási törvény (2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról)

ÁKK

Államadósság-kezelő Központ

ÁSZ

Állami Számvevőszék

BOO

build-own-operate – a PPP olyan konstrukciója, amelyben a magánszféra építi, birtokolja és működteti a közfeladathoz szükséges létesítményt és a szerződés lejáratakor is a létesítmény magántulajdonban marad.

BOOT

build-own-operate-transfer – a PPP olyan konstrukciója, amikor a magánszféra építi, birtokolja és működteti a közfeladathoz szükséges létesítményt, majd egy előre meghatározott időpontban az kormányzati tulajdonba kerül

BOT

build, operate and transfer. Felépít, működtet átad

CBO

Az USA Kongresszus Költségvetési Hivatala

CDS

credit default swap, egy hitelinstrumentum nem teljesítése esetére szóló fedezeti (biztosítási) ügylet

CIT

Corporate Income Tax – társasági nyereségadó

COFOG

Classification of Functions of the Government – a kormányzati funkciók nómenklatúrája

DPM

decentralization, privatization, marketise – a közszektor reformok egyik paradigmája

EBF

extra budgetary fund, költségvetésen kívüli közpénzalap, Magyarországon az elkülönített állami pénzalapok tartoznak ide

ECA

European Court of Auditors – az EU Számvevőszéke

ECB

European Central Bank – Európai Központi Bank

ECOFIN

Economic and Financial Council – az EU-tagállamok gazdasági és pénzügyminisztereinek tanácsa

ESA

European System of Accounts – Európai Számlák Rendszere, statisztikai szabvány

ESA MGDD

Manual on Government Deficit and Debt – A Eurostat kézikönyve, amely a költségvetési deficit és államadósság számítási módszertanát tartalmazza

EU

European Union – Európai Unió

EUROSAI

A nemzeti Számvevőszékek Európai Szervezete

EUROSTAT    

European Community Statistical Ofiice – Az EU Statisztikai Hivatala

GAAP

generally accepted accounting principles – az USA számviteli standardjai

GASB

Governmental Accounting Standard Board – Kormányzati Számviteli Előírások Tanácsa

GDP

Gross Domestic Product – bruttó hazai termék

GFS

Government Finance Statistics – kormányzati pénzügyi statisztika

GNI

Gross National Income – bruttó nemzeti jövedelem

GNP

Gross National Product – bruttó nemzeti termék

GOCO

Government Owned Company Operated – a PPP azon formája, amikor az állam tulajdonában lévő eszközét a magánszférának adja át működtetésre

GPA

government public procurement agreement – közbeszerzési megállapodás

IFAC

International Federation of Accountants – a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szervezete

IFRS

International Financial and Reporting Standards – Nemzetközi Számviteli Standardok

IMD

a svájci International Institute for Management Development kutatóintézet rövidítése, amely évről évre versenyképességi rangsorokat tesz közzé

IMF

International Monetary Fund – Nemzetközi Valutaalap

INTOSAI

International Organization of Supreme Audit Institutions – Számvevőszékek Nemzetközi Szervezete

MÁK

Magyar Államkincstár

MFB

Magyar Fejlesztési Bank

MNB

Magyar Nemzeti Bank

NGO

Non-governmental organisation – nem kormányzati szervezet

NPM

New Public Management – közigazgatási reform irányzat, amely a piaci módszerek bevezetésére helyezi a hangsúlyt

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development – Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezete

OGY

Magyar Köztársaság Országgyűlése

Ötv.

Önkormányzati törvény (2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól)

PAYG

Pay-As-You-Go, felosztó-kirovó finanszírozás,

PPBS

Planning, programming, budgeting system – a teljesítmény alapú költségvetés egyik típusa

PPP

Public Private Partnership – közületi és magán partnerség

SAI

Supreme Audit Institution – számvevőszék jogállású ellenőrző intézmény

SNA

System of National Accounts – Nemzeti Számlák Rendszere

SPV

Special purpose vehicle – projekt cég

TSA

Treasury single account – kincstári egyszámla

VAT

Value added tax – hozzáadottérték-adó, megfelel a magyar általános forgalmi adónak

VFM

Value for money – költség-eredményesség

WEF

World Economic Forum – Világgazdasági Fórum, versenyképességi jelentések publikálója

ZBB

Zero-based budgeting – nullbázisú költségvetés

1. fejezet

Miért fontos ismerni a közpénzügyeket?

Honnan hová?

Mindennapi életünket a születéstől a halálig végigkísérik a különféle közszolgáltatások. Életünk során sokféle közösség tagjai lehetünk, de állampolgárnak születünk és ezen mivoltunk végig kíséri egész életünket. Az állam által biztosított különféle szolgáltatásokat veszünk igénybe önkéntesen vagy kényszerűen, amelyeknek többnyire az állam által kikényszerített módon leszünk finanszírozói. Választópolgárként felhatalmazást adunk különböző politikai erőknek, hogy döntéseikkel az általunk kívánatosnak tartott politikát valósítsák meg. A választások útján felhatalmazást nyert politikai testületek legfontosabb döntései közvetlenül vagy közvetetten a közpénzekkel kapcsolatosak. A könyv az állam pénzügyeivel, annak legfontosabb összefüggéseivel foglalkozik. A bevezető fejezetből megtudhatja, hogy mi a közpénz, van-e, és ha igen, miben van különbség a magánszektor és a költségvetési szektor gazdálkodása között. Meghatározzuk a közösségi gazdaságtan és a közpénzügyek mint diszciplínák fogalmát. Megtudhatja, hogy a közpénzügyek vizsgálata a közgazdaságtani gondolkodás legrégebbi témái közé tartozik és pénzügytanon sokáig az állam pénzügyeivel foglalkozó ismereteket értették. Azzal is foglalkozunk, hogy miben különbözik a normatív és a pozitív megközelítés. Mit jelent közpolitika és mi a közpénzügyek szerepe a közpolitikai döntések előkészítésében? Madártávlatból áttekintjük azt is, hogy milyen főbb komponensekből áll a közfeladatokat ellátó állam tevékenysége.

„Nem csak kenyérrel él az ember…”[3] A bibliai idézet kiváló metaforája az emberi szükségletek sokszínűségének, amely a mindennapi fizikai szükségletektől a spirituális szükségletekig bezárólag igen széles skálán mutatható be. A mai társadalmak működése, az abban élők élete elképzelhetetlen közszolgáltatások igénybevétele nélkül. Születéskor nyilvántartásba vesznek, s ez az anyakönyvi kivonat halálunkig elkísér minket, az anyakönyvek azután pedig levéltárakba kerülnek. Életünk során egészségügyi szolgáltatásokban részesülünk, különféle oktatásokon veszünk részt. Elemi szükségleteink kielégítését szolgáló javak egy részét (tiszta ivóvizet, tiszta környezetet, létbiztonságot, a bűnözőktől és külső támadásoktól való védelmet stb.) az állam biztosítja. Az aktív korúak munkába illeszkedését, a gyermekellátást és időskori ellátást nyújtó rendszerek teszik könnyebbé. A munkaképtelenek, az átmenetileg munkához nem jutók megélhetését a szociális ellátási rendszerek segítik. Ha az egyéni/családi léttől a lakóhelyünk felé tekintünk, ott is azt tapasztaljuk, hogy annak jó és szervezett működését, élhetőségét – sok minden más mellett – közszolgáltatások (közvilágítás, csapadékelvezetés, közlekedésszervezés, településrendezés stb.) is biztosítják. Ha a társadalmi lét alapját jelentő gazdaság felé evezünk, akkor azt látjuk, hogy annak működéséhez számos állami szolgáltatásra van szükség. Az üzleti játékszabályok meghatározása és betartatása, a szerződések és a vagyon védelme, a gazdasági döntésekhez szükséges információk gyűjtése és hozzáférhetővé tétele, a határokon átnyúló gazdasági kapcsolatok feltételeinek megteremtése, az üzleti tevékenységhez szükséges infrastruktúrák (energiaszállító és távközlési hálózatok, pénzügyi rendszer stb.) biztonságos működésének garantálása közhatalmat és az ezt megtestesítő intézményeket és szervezeteket feltételez. Nem folytatjuk a lehetséges példák felsorolását. Az állítás, amit egyelőre „csupán” tapasztalati tényekkel kívántunk alátámasztani, úgy szól: a modern társadalmakban annak működése során egyre több olyan igény keletkezik, amelyek nem tekinthetők egyéni szükségletnek, amelyek haszonélvezői a társadalom kisebb–nagyobb csoportjai, esetenként az egész társadalom. E szükségleteket speciális javak[4] elégítik ki, amelyek fogyasztása nem feltétlenül önkéntes. E javak mennyisége és minősége jelentősen befolyásolja a társadalmak működését, a népesség reprodukcióját, a társadalmi egyenlőtlenségeket, hatással van az általános életszínvonalra, a gazdasági fejlődésre és a versenyképességre.

Versenyképességi rangsorokból a kormányzati tevékenységek

Az államnak kiemelkedő szerepe van a gazdaság versenyképességének előmozdításában. A versenyképesség mérésével a World Economic Forum (WEF), az Európai Bizottság és a svájci International Institute for Management Development (IMD) foglalkozik. Itt az IMD versenyképesség-mérési módszertanán keresztül mutatjuk be azokat a területeket, amelyeken az állam képes befolyásolni a versenyképességet.

Induljunk ki a versenyképesség IMD által használt fogalmából! Az üzleti (business) definíció a következőképpen hangzik: „A nemzetgazdaságok versenyképessége azt mutatja, hogy a nemzetgazdaságok miként teremtik meg és tartják fenn azt a környezetet, amely megerősíti vállalatainak versenyképességét”. Az IMD tudományos definíciója a következőképpen hangzik: „A nemzetgazdaságok versenyképessége a közgazdaságtan ismeretkörének egyik területe. Azokat a tényeket és politikákat elemzi, amelyek egy nemzetgazdaság képességeit formálják annak érdekében, hogy az olyan környezetet teremtsen és tartson fenn, amely megerősíti a vállalatok mind nagyobb értékteremtését és a lakosságának mind nagyobb prosperitását.”[5]

Az IMD 1989 óta publikál versenyképességi jelentéseket World Competitiveness Yearbook címmel. A nemzetgazdasági versenyképesség lényege, hogy annak olyan politikákra kell összpontosítania, amelyek a vállalatokat körülvevő környezetet formálják. A versenyképesség ezen gondolatmenete alapján a vállalatok versenyképességét támogató környezetet négy összetevőre bontják és vizsgálják: (1) gazdasági tényezők (75 szempont alapján), (2) a kormányzati munka hatékonysága (81 szempont alapján), (3) a gazdálkodás hatékonysága (69 szempont alapján), valamint az (4) az infrastruktúra (94 szempont alapján).

1. ábra. Az IMD által mért versenyképességi tényezők

Gazdasági tényezők

Kormányzati hatékonyság

A gazdálkodás hatékonysága

Infrastruktúra

• A hazai gazdaság

• Külkereskedelem

• Nemzetközi befektetések

• Foglakoztatás

• Árak

• Költségvetés

• Monetáris politika

• Intézményrendszer

• A gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok

• Társadalmi-etikai tényezők

• Termelékenység

• A munkaerőpiac állapota

• Finanszírozás

• Vállalatvezetési és gazdálkodási gyakorlat

• Attitűdök és értékek

• Alapinfrastruktúra

• Technológiai infrastruktúra

• Tudományos infrastruktúra

• Egészségügy és környezet

• Oktatás

Forrás: IMD (2003): World Competitiveness Yearbook

Az ábrából látható, hogy az állam által nyújtott közszolgáltatásoknak milyen nagy szerepe van a gazdaság működtetésében.

A közszolgáltatás olyan szolgáltatás, amelynek biztosításáért végső fokon az állam (önkormányzat) felel, és amely mindenki számára azonos feltételek mellett vehető igénybe. A fogyasztók aktív kezdeményezésére, megállapodásokra nincs szükség, közöttük nincs verseny a szolgáltatás igénybevételéért. A közszolgáltatásból való kizárás csak jogszabály alapján lehetséges.[6] E fogalom némileg különbözik az általános érdekű szolgáltatások fogalmától.

A közszolgáltatások végigkísérik az emberiség történelmét. A legrégebbiek közé tartozik a védelem, amely a nomád népeknél a közösség tagjainak és vagyonának, a letelepedett társadalmakban pedig birtokok, városok, később nemzetállamok védelmét jelentette. Az ókori öntözéses társadalmakban ilyen volt a csillagászok vízhozamot előrejelző tevékenysége és a gátak karbantartásának szervezése. A közszolgáltatások szervezésében mindig kulcsfontosságú szerepe volt az államnak, amely az ehhez szükséges forrásokat különféle módon megteremtette. A modern társadalmakban a közszolgáltatások finanszírozása változatos forrásokból és formákban történik. E források összességét közpénznek nevezzük.

Közpénz a különböző szintű kormányzatok által állami kényszer (törvényi felhatalmazás) alapján a gazdasági szereplőktől elvont jövedelmek, a gazdasági szereplők által a kollektív javak igénybevételéért fizetett használati díjak, a kizárólagos és részleges állami/önkormányzati tulajdon (materiális és immateriális eszközök) hasznosításából, az államnak nyújtott adományokból és közszektorhoz tartozó szereplők által felvett kölcsönökből származó pénz.

A kapitalizmus előtti társadalmakban az államot, az állam vezetését uralkodók vagy városi közösségek (polisz) testesítették meg. Az első esetben az állam háztartása és az uralkodó háztartása nem különült el. Arisztotelész görög filozófus, akitől a közgazdaságtan mint fogalom származik, Politika című művében a polisz alapvető feladatának a közösség jólétének növelését tekintette. A közpénzekkel történő gazdálkodás a polgári társadalmakban különleges állami funkcióvá vált, amelyre speciális gazdálkodási szabályok vonatkoztak. „Nincs könnyebb feladat, mint elkölteni a közpénzt. Nincs gazdája, ezért erős kényszerítést érzel, hogy szerezz neki.”[7] Ez az aforizma jól jelzi az egyik dilemmát, amely a közpénzek kezelésével kapcsolatos. Ez a helyzet tipikus egyik megjelenése a magánszektorban is jelentkező „ügynök és megbízó problémának”. A közpénzek esetében különösen fontos biztosítani, hogy azok felhasználása valóban a köz (megbízó) érdekében történjen, ezért a közvetlenül gazdálkodó szereplőket (ügynök) különböző eszközökkel, szabályozással, szerződésekkel, ellenőrzéssel, erre kell kényszeríteni.

További kérdést jelent, hogy a mindig korlátozottan rendelkezésre álló közpénzt milyen szükségletek kielégítésére fordítsák. A „köz” a közszolgáltatások iránti fogyasztói preferenciáit többnyire áttételen tudja kinyilvánítani.[8] A modern társadalmakban ezt a kérdést a közpolitika hivatott megoldani. A képviseleti demokráciákban különböző politikai pártok versengenek a végrehajtó hatalom megszerzéséért. E politikai verseny egyik eszköze, hogy különféle közpolitikai elképzeléseket vázolnak választási programjukban.

A közpolitika olyan cél- és eszközrendszer, amely a különböző politikai pártok, illetve kormányok programjainak, politikájának tartalmi elemeként szemlélhető, vagyis elemezhető és értékelhető, hogy a politikai felhatalmazás birtokában és így közpénzekkel rendelkezve milyen társadalmi szükségleteket elégítenek ki, milyen kollektív javakat kínálnak.

A közpolitikához – ahogyan a háborúhoz is – három dolog szükséges, pénz, pénz és pénz. A gazdaságról folytatott tudományos gondolkodás egyik legrégebbi területe a közpénzügyek, vagy korábban az uralkodói háztartások vezetésével kapcsolatos bölcselkedés. Az uralkodók háztartásainak gazdálkodása, finanszírozása, a külkereskedelem és az ezekkel kapcsolatos pénzügyi problémák már a kapitalizmus kifejlődése előtt foglalkoztatták a gondolkodókat. Heller Farkas (a XX. század első felének kiemelkedő magyar közgazdásza) szavaival: „…az államtannal kapcsolatban merültek fel először pénzügyi kérdések.”[9] Földes Béla (a XIX. végének egyik kiemelkedő magyar közgazdásza) a nemzetgazdaságtan történetét elemző szövegében már a Római Birodalom vonatkozásában megállapítja: „A pénzforgalom és a pénz maga tehát mindinkább nagyobb jelentőségre vergődtek és az egész állami életre döntő befolyással bírtak….”[10] Az állam két szempontból volt kulcsszereplő a kapitalizmus előtti pénzrendszerekben. Egyfelől – legalábbis az uralkodók által uralt területeken – a nemesfémpénzek, érmék verése az uralkodók privilégiuma volt. Másfelől a naturális és fejletlen árutermelő gazdaságokban az uralkodó háztartása bonyolította a legnagyobb pénzforgalmat. A tőkés gazdaság fejlődésével azután a pénz-, a pénzforgalom átszőtte a gazdasági folyamatok nagy részét, a pénzügyi rendszer egyre inkább a magángazdaság működését szolgálta.

A XX. század első felében a magyarországi közgazdaságtanban a pénzügytan fogalmán a közpénzügyeket értették. Heller Farkas Pénzügytan című könyvének bevezetésében erről így írt: „A pénzügytan feladata azoknak az összefüggéseknek és elveknek a tisztázása, amelyek alapján a közületi szükségletek anyagi alapjainak meghatározásáról, eszközei előteremtéséről és felhasználásáról döntünk.”[11]

A kormányzati szektor kapitalizmusbeli gazdasági szerepének növekedése a XX. században természetes módon fordította a közgazdászok érdeklődését e szektor működésének vizsgálata felé. A modern közgazdaságtanban a közszektorral három – viszonylag jól elkülöníthető – terület foglalkozik. A „legfiatalabb” a közösségi döntések elmélete (public choice theory), amely a szavazó, a politikus, a bürokrata viselkedését és a szavazati eljárások hatásait vizsgáló normatív, jellemzően mikroökonómiai szemléletű tudomány. Ezen közgazdasági irányzat szerint a kormányzati szektor szereplői is piaci szereplőkhöz hasonlatosan viselkednek, cselekvéseikben, döntéseikben egyéni haszonmaximalizálásra törekedve saját individuális céljaikat követik. A közösségi döntések mércéje nem a mikroökonómia által tételezett társadalmi jóléti függvény, hanem az egyhangúan vagy a többségi elven létrehozott egyezségek.

A másik, korábban kialakult irányzat a közösségi gazdaságtan (public economics). Ez a megközelítés a politikus döntéshozókat mint elhivatott, a közjót előmozdítani kívánó szereplőket tételezi és olyan kérdéseket vizsgál, hogy mikor, milyen javak esetében van szükség közösségi beavatkozásra, s melyek az optimális (a társadalmi jóléti függvénynek is megfelelő) intézményi és szervezeti rendszerek?

A harmadik terület a közösségi pénzügyek elmélete, amely beintegrálta az állami beavatkozás és a jóléti állam gyakorlatának vizsgálatát a közgazdaságtan rendszerébe. A vegyes gazdaság kialakulása tehát újra önálló diszciplínává tette a közpénzügyek elméletét. A közpénzügyek elméletének érdeklődése nem ragadt le a költségvetés bevételi és kiadási oldalának leírásánál, annak egyensúlyban tartásának követelményeinél, az esetleges deficit finanszírozásának módjainál. Olyan kérdések is előtérbe kerültek, mint az optimális adóztatás, a kormányzati szektor gazdaságra gyakorolt hatásai, a konjunktúraszabályozás lehetőségei, a különböző kiadási programokkal kapcsolatos elvárások, az infláció és költségvetési deficit közötti kapcsolat, az állami beavatkozás és a gazdasági növekedés összefüggései.

1.1. Van-e különbség a kormányzati gazdálkodás és a magángazdálkodás között?

Ha a gazdálkodást úgy értelmezzük mint a korlátozott erőforrások és a korlátlan szükségletek összehangolásának művészetét, akkor nincs különbség a két szektorbeli gazdálkodás között. Ha azonban úgy tesszük fel a kérdést, hogy ugyanaz-e a két szektor gazdálkodásának célja és sikermutatója, akkor viszont egyértelmű nemmel kell válaszolnunk. A különbség a két szektor szereplőinek eltérő céljaiból, motivációjából, és a működés ebből adódóan eltérő mechanizmusaiból adódik. Abból induljunk ki, hogy a magánszektor szereplői vállalkozásaik tulajdonosaiként vagyonuk, vállalkozásaik jövedelmezőségének növelésében, fogyasztóként pedig a mind magasabb fogyasztói haszon elérésében érdekeltek. Gazdasági döntéseiket árjelzések és keresleti–kínálati információk alapján hozzák. Jövedelmük a piacon realizált bevétel és költségeik különbözeteként alakul, tevékenységük természetes létformája a piaci verseny. A magánszektorban foglalkoztatottak léthelyzete és fogyasztása munkaerő-piaci pozíciójuktól függ. A közszolgáltatások esetében – ahogy ezt a következő fejezetben látni fogjuk – a piac nem, vagy csak részlegesen játszik szerepet, s a kormányzati szektor jövedelmének nagyobb részét az állam saját erejénél fogva vonja el a piaci szereplőktől. A közszolgáltatások fogyasztói a „köz”, vagyis a társadalmi és gazdasági rendszer tagjai. Közszolgáltatásokat nemcsak a háztartások, hanem a különböző vállalkozások is igénybe vesznek. A fogyasztók döntő többsége adófizetőként hozzájárul a közszolgáltatások előállításának költségeihez, választóként dönt azok személyéről, akik döntéseket hoznak a közpénzek felhasználásáról. A közszolgáltatások biztosításában a döntéshozókon túlmenően részt vesznek vezető állami tisztviselők és alkalmazottak. Az ő helyzetük attól függ, hogy a döntéshozók mekkora szerepet szánnak nekik, teljesítményüket pedig nem a piac honorálja. Az ő motivációjukat a közösségi erőforrásokért folytatott verseny határozza meg.

A fenti alcímben feltett kérdés megválaszolásához tekintsük át magán-, illetve a közszektorbeli gazdálkodás különbségeit! Ebben a 2. ábra is segítségünkre lesz. Hét szempont szerint végeztük el az összehasonlítást. A magángazdaságban a szereplők közötti verseny, a piac árjelzésein keresztül automatikusan megvalósul a költségcsökkentés és a fogyasztói igényekhez történő alkalmazkodás. A profit méri a piaci szereplők teljesítményét, a jóléti hatások pedig többé-kevésbé tükröződnek a fogyasztás értékében. A magánszektorban közvetlenül vagy áttételesen[12] érvényesül a tulajdonosi kontroll, az „én pénzem” reflexe. A magángazdaság főbb szereplői, érdekhordozói a tulajdonosok, a menedzserek, a munkavállalók, akik egyben fogyasztók is. Törekvésük saját jövedelmük maximalizálása, illetve költségeik csökkentése. Ebben a „világban” a magánjog alapelve uralkodik, azaz „mindent szabad, ami nem tilos”. A kormányzati gazdaság jelenléte – amint azt a 9. fejezetben látni fogjuk – több ponton befolyásolja a magánszereplők magatartását. A magánszektor szereplőinek, amennyiben a mikroökonómiában értelmezett racionalitás vezeti őket, természetes törekvése az adóelkerülés és az államtól nyerhető bevételeik maximalizálása.

2. ábra. Magánszektor és a kormányzati szektor stilizált összehasonlítása

Magánszektor

Kormányzati szektor

A gazdálkodás célfüggvénye

Magánfogyasztás, vagyonérték maximalizálása

Újraválasztásra törekvés allokátori pozíció erősítése

Input jellege

Termelési tényezők sokfélesége

Munkaerő és hosszú élettartamú eszközök

Output jellege

Magánjószág

Közjavak, kollektív javak

Finanszírozás forrásai

Saját és idegen forrás

Kényszer útján elvont források, vagyoni bevételek és hozzájárulások

Kockázatok jellege

Kockázatokat a tulajdonosok vállalják

Kockázatokat a választó (állam)polgárok vállalják

Kontroll

Piaci és tulajdonosi kontroll

Állami ellenőrzés, nyilvánosság, választás

Rossz gazdálkodás következménye

Tulajdonvesztés, csőd, felszámolás

Választás elvesztése, eladósodás

Forrás: Vigvári (2005) 105. o.

A kormányzati szektorban – ahogy az imént már említettük – az előbbiekben bemutatott ösztönzők hiányoznak. Szükség van azonban más mechanizmusokra, ösztönzőkre. Heller Farkas így ír erről: „A dolgok természetébõl folyólag mint gazdaság a közületi gazdaság is a gazdasági elv uralma alatt kell álljon. De ennek az elvnek az érvényesülése sokkal inkább közvetett és ezért ahhoz, hogy itt kellõ figyelemben részesüljön, külön biztosítékokra van szükség…”[13] A közpénz előbbiekben bemutatott természete miatt a gazdaság szabályrendszere más elveket tükröz, a közjog logikája szerint működik. E szerint „csak azt tehetem meg, amire felhatalmazást kaptam.” Ez egyben a kormányzati szektor gazdálkodásának általános alapelve, amit a felhatalmazás elvének nevezünk.

A felhatalmazás elve azt jelenti, hogy az államháztartásban a gazdálkodás részletes kereteit magas szintű jogszabályok jelölik ki és gazdasági döntéseket is csak jogszabályok alapján lehet hozni.

Ez az elv azt eredményezi, hogy a szektor gazdálkodása nehézkesebb, mint a magánszektoré. Ez a közpénz-felhasználás és a közpénz-felhasználók iránti bizalom fenntartásának „társadalmi költségét” jelenti.

További fontos elv, hogy a felhatalmazás időben korlátozott. Ez azt jelenti, hogy a közpolitikai döntéseket hozó politikusokat korlátozott időre választják – ezt az időszakot politikai ciklusnak nevezzük –, a költségvetéseket jellemzően egy évre fogadják el. További fontos elv az átláthatóság elve. Erről a 7. fejezetben olvashat részletesebben. A nyilvánosság elve azt szolgálja, hogy a választópolgárok tájékozódhassanak döntésük meghozatala érdekében. Ezzel kapcsolatosan kézenfekvő kérdés, hogy értelmezhető fogalom-e a kormányzati szektorban az üzleti titok? Véleményünk szerint természetesen igen – hiszen amikor a kormányzati szektor piaci szereplőkkel bonyolít le tranzakciót, akkor nem feltétlenül kell információs többlethez juttatni a magánszereplőt. Ebből a példából is látszik, hogy a kormányzati gazdálkodás alapelvei nem értelmezhetőek mereven, hiszen példánknál maradva, sérül a nyilvánosság elve. Arra a problémára azonban, hogy ezen elv közérdekből történő megsértése ne adjon lehetőséget visszaélésre, alkalmas választ jelenthet például az ilyen esetekre alkalmazott speciális ellenőrzési intézmények létrehozása.

További idetartozó elv az elszámoltathatóság elve, ami azt jelenti, hogy a költségvetési döntéshozók és annak végrehajtói politikai, polgári jogi, illetve büntetőjogi felelősséggel tartoznak cselekedeteikért.

Látható, hogy a bemutatott elvek nem értelmezhetők mereven: a kormányzati szektor környezete, a vele szembeni kihívások állandóan változnak. Mint szakmai konszenzuson alapuló elvárások azonban irányt szabnak a költségvetési gazdálkodás konkrét megvalósítása számára. Ezzel persze még nem merítettük ki a költségvetési gazdálkodással kapcsolatos elvek ismertetését, a következő fejezetekben még továbbiak ismertetésére kerül sor.

1.2. Értelmezhető-e a racionális gazdálkodás a kormányzati szektorban?

Felmerül a kérdés, hogy e nem jelentéktelen gazdasági szegmensben lehet-e értelmezni, s ha igen, miként lehet mérni az ésszerű gazdálkodást? Lehet-e a piacnak alávetett gazdálkodási logika szerint működő gazdálkodók által követett sikerkritériumokat alkalmazni? Van-e értelme a jövedelmezőséget és a vagyongyarapítást célként a kormányzati szektor szereplői elé célként állítani? A válaszunk a határozott nem: a közszolgáltatásokat ugyanis jellemzően a piaci működés nem biztosítja, vagy ha igen, azok piaci elven történő működtetése társadalmi szinten jóléti veszteséget okoz. A XX. század végén konszenzus alakult a tekintetben, hogy az eredményesség, a hatékonyság és a gazdaságosság azok a célok, célfüggvény-elemek, amelyek számszerűsíthetővé teszik a közszektor gazdasági teljesítményét. Ezt nevezzük a 3 „E” paradigmájának. Az eredményesség (Effectiveness) azt jelenti, hogy a szolgáltatás eléri célját, vagyis az elköltött pénz kiváltja azt a hatást, amiért annak kiadását elrendelték. A hatékonyság (Efficiency) azt jelenti, hogy az erőforrást megfelelő mértékben használják ki. A gazdaságosság (Economy) azt jelenti, hogy a közszolgáltatásokhoz szükséges adott minőségű tényezőket a lehető legjobb áron szerezzék meg. A szakirodalom egy része negyedik E-ként említi a méltányosságot (Equity), a szolgáltatások mindenki általi elérhetőségének javulását.

Példa a 3„E” paradigmájára

Vegyünk egy példát, mondjuk egy CT (computer tomográf – drága, de nagyon hasznos orvos-diagnosztikai műszer) beszerzését, üzemeltetését és szervizelését! Ez akkor gazdaságos, ha az adott típust a lehető legolcsóbban szerzik be. A működtetés akkor hatékony, ha a berendezés folyamatosan működik, minél több beteget diagnosztizálnak segítségével. Vagyis a felhasznált erőforrásra (input) minél több vizsgálat (output) jut. Ez azért is fontos, mivel az ilyen típusú műszerek erkölcsi avulása igen gyors, vagyis fontos érdek, hogy kihasználásuk minél intenzívebb legyen! Eredményes a példánkban szereplő akció, ha a használat következtében javul a betegek egészségi állapota. Ezt például úgy tudjuk mérni, hogy csökken a berendezéssel diagnosztizálható betegségben szenvedők és ezekben a betegségekben elhunytak száma. Ezek az indikátorok azt jelzik, hogy azokat az embereket vizsgálták, akiknek erre szükségük volt. E követelmények teljesülését a piaci verseny, automatizmusok híján részben a külső ellenőrzés (az ún. teljesítményellenőrzés), részben pedig a korszerű vezetési eljárások alkalmazása biztosítja. A célok hierarchiája világos, a nem eredményesen elköltött pénz hatékonyságát és gazdaságosságát nem érdemes mérni. Az eredményesség, ha egyedi akcióról van szó, hatásosságként értelmezhető. Az elektronikus ügyintézés hatásos, ha lerövidül az adott ügy intézéséhez szükséges idő. Az eredményesség az, ha az egyedi hatások összességeként a hivatali ügyintézés egésze javul: példánknál maradva nemcsak az ügyintézési idő csökken, hanem javul a folyamat áttekinthetősége, kiszámíthatósága és hibamentessége, s az ügyfél ráfordításai mérséklődnek.

Van-e közös pont a magánszektor és a kormányzati szektor érdekhordozóinak magatartásában? Nyilván van. A versenyszféra munkavállalóinak és az ottani menedzsereknek, illetve az állam alkalmazottaiként dolgozó közalkalmazottak, köztisztviselők és fegyveres testületi tagok érdekei szinte azonosak. A munkavállalók minél magasabb jövedelem és foglalkoztatási biztonság elérésére törekednek, a menedzserek és a bürokraták magatartását pedig a 4P, a hatalom (Power), a presztízs (Prestige), a jó fizetés (Pay) és a karrier lehetősége (Promotion) befolyásolja. Ezeket mind a menedzser, mind a vezető köztisztviselő az általa vezetett egység méretének, jelentőségének folyamatos demonstrálásával képes elérni. Különbség azonban, hogy a magánszektor esetében e törekvéseknek gátat szab a piac és a tulajdonosi érdek, míg a kormányzati szervezetek esetében ilyen korlát nincs. Itt időnként ún. szerkezeti reformokra van szükség. A reform a politikai szereplők által kezdeményezett cselekvéssorozat, amely a kormányzati szektor erőforrásait, működési mechanizmusait hozzáigazítja a megváltozott szükségletekhez, pénzügyi lehetőségekhez, illetve új gazdálkodási technikákkal javítja az eredményességet és a hatékonyságot. A reformok tehát radikális lépések a 3„E” érvényesítése felé.

A múlt század 80-as éveiben kialakult egy irányzat, amely úgy gondolta, hogy a magánszektorban kialakult gazdálkodási módszerek, ösztönzők minden probléma nélkül átültethetők a kormányzati szektorba. Ezt nevezi a szakirodalom New Public Management-nek[14] (NPM). A mozgalom által bevezetett eddigi tapasztalatok azt mutatták, hogy az előnyök mellett számos hátrányt is mutatnak a vállalkozási szektorban kialakult módszerek adaptálás nélküli átültetései. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy bizonyos módszerek (kontrolling, korszerű tervezési eljárások stb.) ne volnának hasznosak.

Az új közmenedzsment (NPM)

A közszektorbeli gazdálkodás megújításának sokat ígérő paradigmája volt a New Public Management (NPM). Az irányzat lényegét a következőkben foglalhatjuk össze:

– a közszektor irányítását professzionális menedzserekre kell bízni;

– kiterjedt teljesítménymérés egyértelmű standardok alapján;

– a teljesítménymérés kiterjed a tevékenység hatásának és eredményességének kérdéseire is;

– kisebb, rugalmasabban működő szolgáltatóegységek létrehozása;

– a szolgáltatók közötti, illetve szolgáltató szervezeten belüli verseny alkalmazása;

– a magánszektorban kialakult vezetési módszerek alkalmazása;

– a források takarékos felhasználását szolgáló technikák alkalmazása.

Az NPM alapján működő közszektor-menedzsment jellemzői a következők:

– a figyelem a politikai döntésekről az irányításra és a teljesítménymérésre irányul;

– az egységes közszolgálati bürokrácia egymással versenyző ügynökségekre bontása;

– a szerződések piaci alapokra helyezése;

– szigorú költséggazdálkodás;

– ösztönzők és teljesítményértékelési rendszerek alkalmazása.

1.3. Miről szól a könyv?

E fejezet végén egy eligazító „térképet” adunk az Olvasónak a könyv tartalmáról. Ahhoz, hogy a közpénzügyek alapjait tárgyalni tudjuk, szükséges áttekinteni az állam gazdasági tevékenységének főbb mozzanatait. Ezeket mutatja be a 3. ábra. Ezt áttekintve azt mondhatjuk, hogy az államszervezetbe tartozó kérdéskörökkel (az ábra felső négyszöge) foglalkozik a 3., az 5. és részben a 8. fejezet. A bevételeket (alsó első négyszög) a 4. fejezet tárgyalja, amelyben a pénzügyi források allokációs mechanizmusait is bemutatjuk. Az erőforrásokkal és a kibocsátással (alsó második és negyedik négyszög) a statisztikai mérés szempontjából a 7. fejezet foglalkozik. Az erőforrás-gazdálkodás a közmenedzsment és nem a közpénzügyek tárgyköréhez tartozik. A folyamatokkal (alsó, harmadik négyszög) a 4., az 5., 8. és 9. fejezet egyes részei foglalkoznak, míg a hatások és eredmények fogalmát ebben a fejezetben, a közpénzügyek gazdaságra gyakorolt hatását a 9. fejezetben tárgyaljuk.

3. ábra. Az állam gazdasági tevékenységének elemzési kerete

Forrás: OECD (2009) 12. o. alapján

Kulcsfogalmak

Közszolgáltatás

Közpénz

Politika

Közpolitika

Közösségi döntések elmélete

Közösségi gazdaságtan

Közpénzügyek

Érdekhordozó

Magánjog

Közjog

3„E”

Szerkezeti reformok

NPM

Ellenőrző kérdések

1. Mi a közszolgáltatás és a közérdekű szolgáltatás fogalma között a különbség?

2. Mit nevezünk közpénznek és miért vonatkoznak felhasználására különleges szabályok?

3. Mit értünk közpolitikán? Mondjon közpolitikai területeket, más szóval szakpolitikákat!

4. Milyen hasonlóságok és milyen különbségek vannak a köz- és a magángazdálkodás célrendszerében?

5. Milyen azonosságok és különbségek vannak a köz- és a magángazdálkodás szereplőinak motivációiban?

6. Mit értünk a 3„E” koncepcióján?

7. Milyen hasonlóságok és milyen különbségek vannak a magánszektor és a költségvetési szektor érdekhordozóinak motivációiban?

Megbeszélésre javasolt kérdések

1. Gyűjtsenek össze olyan közszolgáltatásokat, amelyek fogyasztása önkéntes és amelyeké kötelező! Felfedezhető-e valamilyen rendezőelv a két típus között?

2. Hasonlítsák össze, hogy miben más az „ügynök–megbízott probléma” jelentkezése egy államháztartásban és egy nemzetközi nagyvállalatban?

3. Gondolják végig a 3„E” koncepcióját a közúti sebességmérő eszköz (TRAFFIPAX) esetére!

4. A közgazdaságtan iránt érdeklődők Bekker Zsuzsa szerkesztette könyvből keressenek olyan Nobel-díjas közgazdászokat, akik munkásságában a közösségi gazdaságtan és a közpénzügyek jelentős volt!

További olvasmányok és honlapok

Bekker Zsuzsa (szerk.) (2005): Nobel-díjas közgazdászok. Akadémia Kiadó.

Sárközy Tamás (2012): Magyarország kormányzása 1978–2012. Park Könyvkiadó Budapest.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.