Magyarázat az Európai Unió

közbeszerzési jogához

Szerkesztette

Dezső Attila

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2015

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@wolterskluwer.hu

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: dr. Takács Tibor

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Szabó Marianna

Felelős szerkesztő: Németh Lajos

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: Wolters Kluwer Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 473 8 

Termékkód: YEB1578

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Magyarázat az Európai Unió
közbeszerzési jogához

Az irányelvek és az Európai Bíróság
esetjogának elemzése

Szerkesztette

Dezső Attila

Wolters Kluwer • Budapest, 2015

Szerző:

dr. Bozzay Erika

XII., XV–XVI. fejezet

dr. Dezső Attila

I–XI., XVII–XXXIV. fejezet

dr. Gyulai-Schmidt Andrea  

L–LXI. fejezet

dr. Németh Anita

XIII–XIV. fejezet

dr. Perczel Zsófia

XLVI–XLIX. fejezet

dr. Tátrai Tünde

LXII–LXIII. fejezet

dr. Tosics Nóra

XXXV–XLV. fejezet

Szerkesztette:

dr. Dezső Attila

A szerkesztő munkatársa:

dr. Krizsán Brigitta

Kézirat lezárva:

2015. február 28.

© dr. Bozzay Erika, dr. Dezső Attila, dr. Gyulai-Schmidt Andrea, dr. Németh Anita, dr. Perczel Zsófia, dr. Tátrai Tünde, dr. Tosics Nóra, Budapest, 2015

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2015

A Wolters Kluwer Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

ÁÉSZ

általános érdekű (nem gazdasági) szolgáltatások

ÁÉSZSZ

általános érdekű szociális szolgáltatások

ÁGÉSZ

általános gazdasági érdekű szolgáltatások

EBRD

Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank

EGKSZ

Európai Gazdasági Közösségről szóló Szerződés

EKSZ

Európai Közösségekről szóló Szerződés

EUSZ

Európai Unióról szóló Szerződés

EUMSZ

Európai Unió Működéséről szóló Szerződés

FIDIC

Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége (Federation International des Ingenieures Conseils)

GATT

Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény

GEZ

Német Szövetségi Köztársaság Közszolgálati Műsorszolgáltatóinak Díjbeszedő Központja

GPA

Kormányzati Beszerzési Megállapodás (Agreement on Global Procurement)

ITO

Nemzetközi Kereskedelmi Szervezet

OECD

Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

OLAF

Európai Csalás Elleni Hivatal

SIMAP

Információs rendszer az európai közbeszerzésekről (Système d’information pour les marchés publics européens)

UNCITRAL   

ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottsága

WTO

Világkereskedelmi Szervezet

ELŐSZÓ

Az államok már régóta ellenőrzik a költségvetési kiadásokat, de modern, az államháztartási jogtól elkülönült önálló közbeszerzési jogról még a legfejlettebb jogrendszerű országokban is csak néhány évtized óta beszélhetünk. A közbeszerzések szabályozására az Európai Unió államai különböző jogfejlődési utat jártak be.

Az egyik csoportba azokat az államokat sorolhatjuk, ahol már az uniós jogharmonizációt megelőzően is létezett nemzeti gyökerű önálló közbeszerzési jog. Ezek a jogszabályok vagy az államháztartási jog területén belül lettek elhelyezve – például a német közbeszerzési jogban –, vagy az állami funkciók megversenyeztetésének jogi keretéül szolgáló, inkább az önkormányzatiságokhoz kapcsolódó versenyjogi jellegű szabályok voltak, mint például Angliában.

Az európai államok másik csoportjába azok az államok tartoznak, ahol a szocialista világrend összeomlása előtt a kizárólagos állami tulajdon miatt nem létezett közbeszerzés. Magyarország és mindazok az országok, amelyek nem rendelkeztek szerves közbeszerzési tradícióval, átvették az európai uniós irányelveket, és nemzeti jogszabályt csak annyiban alkottak, amennyiben az az irányelvi jogalkotás működőképességének biztosítása érdekében szükségessé vált, vagy amennyiben az európai norma egyáltalán nem tartalmazott rendelkezést. Az ilyen hézagpótló jogalkotás is európainak tekinthető abban az értelemben, hogy az az európai tagállamok legjobb szakmai gyakorlatából származik. A fejlett közbeszerzési tradícióval rendelkező, és az első csoportba sorolható államok az uniós jog átvételével valójában megkettőzték a közbeszerzési jogrendszerüket. A nemzeti értékhatár alatt nagyrészt megőrizték az előzményeket, míg afölött kialakítottak egy, az irányelvi jogalkotásnak megfelelő rendszert. A későbbiekben megindult a nemzeti és az uniós rendszerek konvergenciája, nem kis konfliktust okozva.

Az új, versenyjogi szemléletű, az európai uniós belső piac létrehozására született közbeszerzési jog igazi szupranacionális jog, mert annak forrása minden lényeges elemére kiterjedően az európai jogalkotó és jogalkalmazó szervek munkájának eredménye. Ahhoz, hogy megértsük e jogág lényegi intézményeit, ismernünk kell az európai közjog működését.

Az Európai Unió közbeszerzési joga nem az egyes tagállamok nemzeti jogából, hanem azt „felülírva” született meg – ez még azzal együtt is igaz, hogy az első irányelvek csupán a koordinációra törekedtek. Ami a magyar közbeszerzési törvényt illeti, az koncepcióját tekintve az uniós jog egy, a nemzeti jogba átvett mutációja. Ezért, amikor az Európai Unió közbeszerzési jogát elemezzük, akkor valójában a közbeszerzési törvény koncepcióit, jogintézményeit, azok miértjét és lehetséges fejlődési irányait tanulmányozzuk. Ehhez pedig elkerülhetetlen az Európai Unió alapos intézményi, jogforrási, joggyakorlati történetének ismertetése.

Az európai közbeszerzési jog az uniós közjog egy speciális ága. Jelen munka az Európai Unió közbeszerzési jogát dolgozza fel, az irányelvek szövege alapján. Nemcsak az európai jog iránt érdeklődőknek, hanem elsősorban a nemzeti közbeszerzési jogot alkalmazóknak szánjuk. A közbeszerzési törvényt alkalmazók kevésbé vannak tudatában annak, hogy a rendszerváltást követően született első közbeszerzési törvény már nagyrészt az irányelvi jogalkotás mintája alapján készült, azaz minden lényeges koncepciónak uniós jogi forrása van. Bírák, döntőbiztosok, ügyvédek és minden érdeklődő részére szeretnénk a napi jogalkalmazói feladatokhoz értelmezési segédletet nyújtani olyan intézményi és alapelvi kérdésekben, ahol a nemzeti jog nem ad elég eligazítást. 

Köszönjük a Kiadónknak, hogy a Magyarázat megjelentetésével hitt abban, hogy annak tartalma segítséget nyújt a nemzeti jogalkalmazóknak, különösen az „új” közbeszerzési törvény értelmezéséhez. Köszönjük dr. Krizsán Brigittának, a szerkesztő asszisztensének, hogy munkájával nem csupán az adatbázisok kezelésével, hanem a szerkesztőségi koncepció kialakításával is hozzájárult a Magyarázat megjelenéséhez. 

Budapest, 2015. február 28.

A szerkesztő

I. Fejezet

KÖZBESZERZÉSI JOG AZ EU JOGHARMONIZÁCIÓJA ELŐTT

Az állam vásárlásai már évszázadok óta valamiféle jogi kontroll alatt álltak. Ezek a különböző jogszabályok először csupán az állam ellenőrzési igényét testesítették meg, később pedig a nemzeti szintű protekcionizmust szolgálták. A következő fejezetben az Európai Unió jogharmonizációját megelőző időszakból két uniós tagállam közbeszerzési jogfejlődését vizsgáljuk röviden, bemutatva, hogy a jogharmonizációt megelőző nemzeti közbeszerzési jogrendszerek milyen különböző funkciókat töltöttek be. Ehhez kapcsolódóan – anélkül, hogy jogtörténeti igényű feldolgozást kínálnánk – szólunk a magyar közbeszerzési jog történeti előzményeiről is.

1. A jogharmonizációt megelőző nemzeti rendszerek

Az Európai Unió első generációs irányelveinek megjelenése előtt (amely a 1970-es évekre tehető) nem beszélhetünk uniós közbeszerzési jogról. Az EU közbeszerzési joga az EU belpiaci jogfejlődéséből származó szupranacionális jog; egyrészt, mert annak normáit az uniós intézmények fogadták el, másrészt, mert a létrejött joganyag korábban nem létezett, vagy csak nagyon kevés nemzetállami előzménye volt.

Az uniós közbeszerzés viszonylag korán konfliktusba került a tagállami közbeszerzésekkel, hiszen az Unió jogalkotása a tagállamok jogalkotási szabadságát, gazdaságpolitikai eszköztárát rövidítette meg, amikor a jogharmonizációval a nemzetállami beszerzések szabályozását az egységes korlátozások nélküli piac megteremtése érdekében a közösségi szabályozás alá rendelték.

Az Európai Unió Bizottsága felismerte, hogy a tagállamok protekcionista beszerzési gyakorlata a vámokhoz és illetékekhez hasonló tarifális akadályt jelentett az egységes belső piac megteremtésének útján, és jogalkotást kezdeményezett a helyzet rendezésére. Mivel az Európai Uniót megteremtő Római Szerződés és módosításai – azaz az Unió elsődleges joga – nem tartalmaz a közbeszerzésre vonatkozó közvetlen előírást (a szövegben még a közbeszerzés szó sem fordul elő) ezért a jogharmonizáció a másodlagos jogforrásnak tekinthető irányelvi jogalkotáson keresztül történt. Ezt egészítette ki az Európai Unió Bíróságának alkotó joggyakorlata.

A modern jogrendszerrel bíró államokban már az Európai Unió jogharmonizációja előtt is léteztek az állami vásárlást ellenőrizni kívánó jogszabályok, amelyek azonban a mai uniós közbeszerzéstől eltérő célokat követtek. A közbeszerzés az állam magánügye volt, ezért ezeket a normákat elsősorban a közigazgatási jog, azon belül az államháztartási jogszabályok tartalmazták. Hatékonysági kérdések, azaz annak mérése, hogy az állam bizonyos funkcióit milyen költséggel lát el, még nem merültek fel. A korai közbeszerzési normák elsődlegesen az állam ellenőrzési igényét fogalmazták meg. A szabadpiaci verseny legalacsonyabb vételár elérésére gyakorolt jótékony hatását csak a XIX. század végén ismerték fel. A szabadpiacot az uniós közbeszerzés előtti jogszabályok kizárólag nemzeti keretek között képzelték el, szemben a mai uniós közbeszerzéssel. A korai nemzeti közbeszerzési jog másik jellegzetessége ugyanis éppen a nemzeti ipar és kereskedelem védelme volt a külföldi áruval szemben. Hatékonysági kérdéseket abban a tágabb értelemben, hogy a közpénzeket a lehető legcélszerűbben és leghatékonyabban kell felhasználni, csupán a XX. századi jogfejlődés vetett fel.

A továbbiakban az uniós jogalkotást megelőző nemzeti jogrendszerekből a két leginkább jellemzőt, azaz a német és az angol mintát vizsgáljuk meg, és a teljesség igénye nélkül a hazai jogi előzményeket tekintjük át. Visszatekintésünk nem jogtörténeti feldolgozás, csupán azt vizsgálja, hogy az uniós közbeszerzési jog létrejötte előtti jogszabályok milyen jogalkotási célokat követtek, és azok milyen formában élnek ma is tovább az uniós jogrendszerben.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.